I OSK 1787/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1056/12 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1056/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z [...] grudnia 2008 r. T. K. wystąpiła do Wojewody Ł. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. majątku nieruchomego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości G. przy ul. P., składającego się z trzech domów mieszkalnych, trzech zabudowań gospodarczych i działki. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. wniosek ten został przekazany według właściwości Wojewodzie Z. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że [...] lipca 1945 r. do Polski z G. repatriowali się: K. M., I. S., G. S., H. S. i T. S. – Arkusz Ewakuacyjny nr [...] wydany przez Pełnomocnika Okręgowego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego w W. [...] stycznia 1947 r. przyjechał do Polski jako repatriant z G. W. S. – zaświadczenie Archiwum Państwowego w S. z [...] marca 2009 r. nr [...] wydane na podstawie akt byłego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział Wojewódzki w S. Na potwierdzenie własności i wielkości pozostawionych w G. nieruchomości oraz okoliczności w jakich zostały one utracone T. K. przedłożyła: ‒ zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu G. z [...] marca 2009 r. nr [...] , z którego wynika, że W. S. był w roku 1923 właścicielem majątku nieruchomego w G. przy ul. P., składającego się z trzech domów mieszkalnych, trzech zabudowań gospodarczych i działki przy ul. P., ‒ potwierdzona urzędowo [...] lipca 2009 r. kserokopia podania W. S. do Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w G. z [...] lipca 1934 r. o dokonanie zmian w księdze wieczystej, ‒ potwierdzone urzędowo [...] lipca 2009 r. kserokopie oświadczeń złożonych [...] grudnia 1990 r. przez E. Z. i C. P. przed notariuszem w W., w sprawie mienia pozostawionego w G.przez W. S., ‒ oświadczenie J. S. z [...] kwietnia 2010 r. złożone przed notariuszem w C. – Rep. A nr [...] dotyczące nieruchomości pozostawionych w G. przez W. S., ‒ oświadczenie T. B. z [...] kwietnia 2010 r. złożone przed notariuszem w W. – Rep. A nr [...] dotyczące nieruchomości pozostawionych w G. przez W. S., ‒ zaświadczenie Placówki Naukowo – Metodycznej "Archiwum Państwowego Obwodu G." informujące, że w częściowo zachowanych dokumentach za lata 1939, 1940-1941 i 1944-1947 informacji o posiadaniu majątku przez W. S. syna M. i S. K. w mieście G. na ul. P.w domu nr [...] nie posiadają. Spadek po zmarłym W. S. nabyły jego dzieci: T. K., J. S. i C. S., każdy w 1/3 części. Na podstawie umowy przelewu praw do mienia pozostawionego poza granicami państwa zawartej w formie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1999 r. J. S. przelał swoje uprawnienia do rekompensaty za mienie utracone przez rodziców w ½ na rzecz swojej siostry T. K. oraz w ½ na rzecz swojej bratanicy I. M. K. (spadkobierczyni po C. S.). W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Z., działając na podstawie art. 1, 2, 3, 5 ust. 1, 2 oraz art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej powoływana jako ustawa zabużańska), decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] odmówił T. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości w miejscowości G. ul. P., powiat g., województwo b. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie mógł potwierdzić, że W. S. był właścicielem pozostawionych w latach 1945 – 1947 nieruchomości w G. przy ulicy P.. Przeprowadzone przez ten organ, także z urzędu, postępowanie polegające na poszukiwaniu dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności, nie przyniosło bowiem pozytywnego rezultatu. Odnosząc się do oświadczenia świadków E. Z.i C. P., organ wyjaśnił, że nie uznał ich za dowód z uwagi na fakt, iż nie byli oni pouczeni o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń oraz z oświadczeń tych nie wynikał stopień pokrewieństwa pomiędzy nimi, a właścicielem pozostawionych nieruchomości. Za dowód nie zostało uznane także oświadczenie złożone przez świadka T. B., gdyż świadek ten – w ocenie organu – jest mało wiarygodny. Wyjeżdżając z G. w roku 1945 miał on tylko 2 lata. Dodatkowo, świadek ten został przesłuchany [...] sierpnia 2010 r. i wtedy zeznał, że nie wie, jakie zabudowania wchodziły w skład nieruchomości W. S.o, nie zna powierzchni gruntów i zabudowań, nie wie kiedy wzniesiono budynki i z czego. Od powyższej decyzji T. K. złożyła odwołanie twierdząc, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie informował strony o jej uprawnieniach i nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie. W związku z faktem, że świadkowie E. Z. i C. P. obecnie nie żyją, a swoje oświadczenia składali w roku 1990, czyli przed wejściem w życie ustawy z roku 2005, ich oświadczenia – zdaniem strony – powinny być uznane za dowód. W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z., wskazując na zasadność odmowy potwierdzenia T. K. prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że z przepisów ustawy zabużańskiej wynika, że prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może zrealizować będący obywatelem polskim spadkobierca właściciela tychże nieruchomości tylko wówczas, gdy właściciel pozostawionej nieruchomości był 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie umów ewakuacyjnych z lat 1944 -1945 (art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy), a także w wyniku przymusowego opuszczenia tego terytorium, na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 tej ustawy). Minister wyjaśnił jednocześnie, że spadkobierca aby spełnić powyższe wymogi obowiązany jest do ich udokumentowania w oparciu o dowody, o których mowa w art. 6 powołanej ustawy takie jak: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego (art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej). W przypadku zaś braku dowodów z dokumentów, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Przy czym świadkowie ci musieli zamieszkiwać w miejscowości, w której znajduje się pozostawiona nieruchomość lub miejscowości sąsiedniej i nie być osobami bliskimi w stosunku do repatrianta lub jego spadkobierców (art. 6 ust. 5 powołanej ustawy). Podał także, że wobec braków formalnych wniosku wezwano T. K. pismem z [...] lutego 2009 r. do jego uzupełnienia, wskazując enumeratywnie braki i zakreślając 6 – miesięczny termin na ich uzupełnienie. Ponieważ strona nie uzupełniła wszystkich braków, ponownie pismem z 30 grudnia 2009 r. wezwano ją do uzupełnienia braków w kolejnym terminie 6 – miesięcznym. Strona jednak nie uzupełniła tych braków. Wobec powyższego organ pierwszoinstancyjny sam podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. W związku z tym występował do archiwów na terenie kraju i za granicą, a także sam przesłuchiwał świadków. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda Z. podjął wszelkie możliwe kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania i prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że Wojewoda Z. zasadnie odmówił potwierdzenia T. K. prawa do rekompensaty, gdyż dowody dołączone przez skarżącą do wniosku, nie świadczą o pozostawieniu przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: I. obrazę przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bezkrytyczne uznanie w całości błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę uprzednio zapadłej decyzji i tym samym pozbawienie możności dokonania weryfikacji prawidłowości oceny rzeczywistego obrazu sprawy i uzyskania w ten sposób podstawy do trafnego zastosowania przepisu ustawy; 2. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej; 3. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności braku wystarczającego pouczenia o przysługujących skarżącej uprawnieniach; 4. art. 11 K.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji przesłanek jej wydania wobec konieczności a limine szerokiego motywowania rozstrzygnięć, w szczególności nieodniesienie się w pełni do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 5. art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy i niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 6. art. 10 §1 K.p.a. poprzez naruszenie gwarancji zawartych w przepisach regulujących postępowanie dowodowe znajdujących wyraz w pominięciu ciążącego na organie obowiązku podjęcia ciągu czynności procesowych mających na celu kompleksowe zebranie i wszechstronne rozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; 7. art. 227 K.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw poprzez naruszenie w przedmiotowym postępowaniu interesu skarżącej, jak i nienależyte wykonywanie zadań przez właściwy organ, tj. Wojewodę Z., który pomimo trwającego ponad 3 lata postępowania, w toku którego zostały przedstawione wystarczające dowody uzasadniające wnioskowane przez T. K. potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej ojca W. S. nieruchomości w miejscowości G., ul. P., nie wydał pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. II. obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez: 1. niedokonanie przez organ II instancji kompleksowej analizy materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wcześniej poczynionych przez Wojewodę Z. ustaleń, co koliduje z wyrażonym w art. 80 K.p.a. obowiązkiem oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle zasad postępowania administracyjnego, powyższe naruszenia stanowią naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a.; 2. nierozpatrzenie istoty sprawy poprzez brak jakichkolwiek działań zmierzających do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, a oparcie decyzji na uniwersalnych tezach mogących z powodzeniem mieć zastosowanie we wszystkich tego typu sprawach. W szczególności brak jakichkolwiek działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie podjęcie próby uzasadnienia, poprzez pomijanie oczywistych braków materiału zebranego w sprawie, twierdzenia iż strona nie udowodniła w sposób wystarczający przysługującego jej uprawnienia, co pozwoliło organom administracji na uchylenie się od skutków swej decyzji, która w wyniku merytorycznego i prawidłowego rozpoznania sprawy, winna przyznać skarżącej dochodzone prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej tzw. układów republikańskich (art. 1 ust.1) bądź umowy granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 ). Zdaniem Sądu I instancji w sprawie istotne jest, że ustawodawca, określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie, nie przyznał tego prawa wszystkim obywatelom polskim, posiadającym w przeszłości nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyłącznie tym, którzy byli ich właścicielami w momencie repatriacji i przy spełnieniu przez nich łącznie wszystkich warunków określonych w art. 2 ustawy zabużańskiej (wymogu zamieszkiwania 1 września 1939 r. na kresach wschodnich oraz posiadania obywatelstwa polskiego). To zaś, że tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości w dacie opuszczania tych terytoriów musiał być przynależny repatriantowi, wynika z samej istoty zdarzenia z jakim związane jest omawiane uprawnienie, tj. "pozostawieniem nieruchomości" w określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej okolicznościach (w wyniku wypędzenia lub opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej w związku z drugą wojną światową). O pozostawieniu rzeczy można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy przynależała ona do jednostki, która twierdzi, że ją pozostawiła. Nie można wszak pozostawić czegoś czym się nie dysponuje. Podkreślił to także wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 stwierdzając, że "Naturalnym warunkiem dla powstania (...) uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (zwłaszcza rzeczowych) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu "pozostawienia mienia" (z przysługującym wobec niego prawem własności lub innymi prawami majątkowymi). W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione" w rozumieniu art. 1 ustawy o zaliczaniu". Sąd zwrócił uwagę, że powyższy pogląd wyrażony został przy okazji oceny konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. – o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39), jednak w jego ocenie niewątpliwie pozostaje on aktualny także na gruncie regulacji zawartych w obecnie obowiązującej ustawie, która prawo do rekompensaty, analogicznie jak uprawnienie z ustawy z 2003 r., wiąże z pozostawieniem przez repatrianta nieruchomości. Następnie Sąd wskazał, że prawo do rekompensaty w świetle przepisów obecnie obowiązującej ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (w wyniku wypędzenia z tego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w ustawie tzw. układów republikańskich; w związku z regulacją granicy wschodniej, na podstawie umowy granicznej pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a ZSRR z 15 lutego 1951 r.; a także z innych przyczyn związanych z wojną); posiada obywatelstwo polskie (art. 2). W przypadku jego śmierci, prawo to, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy, przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Niespełnienie natomiast wymogów, o których mowa m.in. w art. 2, stosownie do art. 7 pkt 2 powołanej ustawy obliguje wojewodę do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest na wniosek strony, a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na jednostce ubiegającej się o to prawo. To ona, zgodnie z art. 6 ustawy zabużańskiej, winna dołączyć do wniosku dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami tymi mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych (...) lub innych państw (art. 6 ust. 4 ustawy). W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków. Jednakże aby oświadczenia te mogły stanowić dowód w sprawie muszą one zostać złożone w odpowiedniej formie, a sami świadkowie muszą spełniać ustalone przez ustawodawcę wymagania. Tak więc, stosownie do art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej muszą zostać złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, natomiast świadek musi być osobą, która zamieszkiwała w miejscowości, w której znajduje się pozostawiona nieruchomość lub w miejscowości sąsiedniej, a także nie może być w stosunku do dawnego właściciela (jego spadkobiercy) osobą bliską – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji wskazał, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku T. K. przez organy orzekające w sprawie było stwierdzenie braku dokumentów potwierdzających pozostawienie mienia na dawnych kresach wschodnich przez W. S., jak też nieprzedstawienie dowodu z oświadczeń co najmniej dwóch świadków, spełniających wymogi z art. 6 ust. 5 powołanej ustawy, które mogłyby wobec braku dokumentów, potwierdzać pozostawienie nieruchomości z przyczyn związanych z wojną oraz ich rodzaj i powierzchnię. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że złożone dokumenty wskazują, że W. S. był właścicielem przedmiotowych nieruchomości w roku 1923, a następnie w roku 1934 złożył pismo do Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w G. celem naniesienia zmian w księdze wieczystej nr [...] w zakresie zatwierdzenia w prawach do spadku po M. S., a dotyczących hipoteki części nieruchomości przy ulicy P. w G. Z dokumentów tych jednak nijak nie wynika, aby W. S. był właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dacie repatriacji, tj. w latach 1945-1947. Na tę okoliczność brak jest jakiegokolwiek dowodu w postaci dokumentów przewidzianych przez ustawę zabużańską. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji okoliczność, że W. S. był właścicielem przedmiotowych nieruchomości na datę repatriacji nie została także udowodniona poprzez oświadczenia dwóch świadków złożone zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej. Oświadczenia pochodzące od świadków E. Z. i C. P. z roku 1990 nie były bowiem złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia i nie zawierały wskazania, czy świadkowie ci nie są osobami bliskimi, w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Podnoszony przez stronę argument, że w dacie złożenia oświadczeń przesłanki te nie były wymagane, niczego w ocenie Sądu nie zmienia. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy zabużańskiej, postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Skoro więc do postępowań wszczętych pod rządami innych ustaw stosuje się przepisy niniejszej ustawy, to tym bardziej do oświadczeń złożonych pod rządami innych ustaw, gdy postępowań nie wszczęto, stosuje się wymogi przewidziane przez niniejszą ustawę. Podobnie rzecz się ma z oświadczeniami złożonymi przez świadków J. S. i T. B. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec faktu identycznego brzmienia obu oświadczeń, organy miały podstawę i były wręcz zobowiązane na mocy art. 75 K.p.a. do ponownego wysłuchania tych świadków. Skoro świadek T. B. przy ponownym wysłuchaniu stwierdziła jednoznacznie, że nie pamięta kwestii związanych z nieruchomościami pozostawionymi przez W. S., organy były uprawnione do nieuznania oświadczenia tego świadka jako dowodu w sprawie. W tej mierze – jak zauważył Sąd – nawet strona skarżąca nie podnosi żadnego zarzutu, skupiając się tylko na wykazywaniu, że po przeprowadzonym postępowaniu organy uznały jednak oświadczenie świadka J. S. jako dowód w sprawie. Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione albowiem, to na stronie ciąży ciężar udowodnienia faktów przewidzianych przez ustawę zabużańską. Strona zatem bezpodstawnie zarzuca organom, że nie podjęły wszelkich możliwych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji dwukrotnie wskazywał stronie braki, które winna ona usunąć i zakreślał jej na to terminy 6 – miesięczne. Wobec nieuzupełnienia wszystkich braków, Wojewoda Z. samodzielnie dokonał szeregu czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, trudno jest zatem zarzucić organom, że nie dążyły do wyjaśnienia sprawy i nie podjęły stosownych działań w tym celu. Nietrafiony jest też – zdaniem Sądu pierwszej instancji – zarzut braku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Strona była bowiem dwukrotnie wzywana do przedkładania konkretnych dowodów przewidzianych przez ustawę zabużańską. Za każdym razem miała na to 6 miesięcy. Dodatkowo, przed wydaniem decyzji, pismem z [...] stycznia 2012 r. została poinformowana o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia co do zebranych dowodów i materiałów, z czego jednak nie skorzystała. Nieuzasadniony jest też zarzut braku wszechstronnego zbadania sprawy i niedokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu strona – zdaje się – stoi na stanowisku, iż suma dowodów w postaci dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości na rok 1923, wadliwych w rozumieniu ustawy zabużańskiej oświadczeń C. P. i E. Z. oraz jednego prawidłowego oświadczenia świadka J. S., wystarczy do uznania, że udowodnione zostały przesłanki wynikające z ustawy zabużańskiej. Tak jednak nie jest. Ustawa ta bowiem jest tak skonstruowana, że na potrzeby udowodnienia przesłanek z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przewidziano dowody opisane w ust. 4 pkt 1-4. Dopiero w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 art. 6 ustawy zabużańskiej, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, w odpowiedniej formie, którzy na dodatek charakteryzują się dodatkowymi wymogami – odpowiednim zamieszkaniem i tym, iż nie są osobami bliskimi dla wnioskodawcy. To, że strona nie może udowodnić przesłanki z art. 6 ustawy zabużańskiej przy pomocy wskazanych tam dokumentów, świadków albo dokumentów i świadków łącznie nie oznacza, że może to zrobić korzystając z niepełnych dokumentów uzupełniając je przez oświadczenie tylko jednego świadka. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 227 K.p.a. Argumentując powyższe stanowisko Sąd podkreślił, że postępowanie przedłużało się między innymi dlatego, że skarżącej zakreślano terminy na składanie dowodów – w sumie terminy te wyniosły jeden rok. W ocenie Sądu, nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 80 K.p.a., albowiem zarówno organ I instancji, jak i II instancji wyjątkowo dokładnie przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zrobiły to precyzyjnie i wyczerpująco. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do kwestionowania prawidłowości tych działań. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej T. K. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd, iż w sprawie nie zostały przedstawione dowody z oświadczeń co najmniej dwóch świadków, spełniających wymogi, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, które mogłyby wobec braku dokumentów, potwierdzać pozostawienie nieruchomości przez W. S. na terenach obecnej B., z przyczyn związanych z wojną, oraz ich rodzaj i powierzchnię, podczas, gdy w przedmiotowej sprawie wymóg ten został przez skarżącą spełniony przez udostępnienie oświadczeń świadków E. Z., C. P. z 1990 r. Z uwagi na niepouczenie ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, Sąd odmówił dowodom wiarygodności, nie biorąc pod uwagę jednak istotnej okoliczności, w postaci braku ustawowego wymogu takiego pouczenia w obowiązującym wówczas porządku prawnym, przez co dopuścił się naruszenia podstawowych zasad prawa, co w następstwie skutkowało odrzuceniem skargi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, iż przeprowadzony dowód z oświadczeń E. Z. i C. P., w których przedstawiony został opis mienia pozostawionego przez W. S., ze względu na brak pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń oraz na fakt, że z oświadczeń tych nie wynikał stopień pokrewieństwa lub jego brak pomiędzy składającymi oświadczenie a właścicielem pozostawionej nieruchomości, został uznany przez Sąd I instancji za niewiarygodny. Jednakże – zdaniem skarżącej kasacyjnie – z uwagi na niemożność ponownego złożenia oświadczeń w przepisanej formie przez świadków, bowiem oboje już nie żyją, a także na fakt, iż były one składane w 1990 roku, tj. na 15 lat przed dniem wejścia w życie ustawy zabużańskiej, która wprowadziła rygor dotyczący konieczności pouczenia świadków o odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń oraz ustalania stopnia pokrewieństwa, przy uwzględnieniu naczelnej zasady prawa – "lex retro non agit", a także z uwagi na znaczne kontrowersje, kwestie intertemporalności przepisów, zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok winien zostać uchylony. Argumentując powyższe stanowisko skarżąca kasacyjnie wskazała na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, s. 561), w którym Trybunał uznał, że ustawodawca w wypadku regulacji zagadnień intertemporalnych dysponuje znaczną, choć nie nieograniczoną swobodą. W powoływanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku gdy ustawodawca milczy w kwestii intertemporalnej, zasadniczo przyjmuje się, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony – gdy idzie o datę początkową – datą jej wejścia w życie. To oznacza, że ustawę nową należy stosować także, co do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej od daty jej wejścia w życie). Trybunał podkreślił też, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej, nie oznacza istnienia luki w prawie. Wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej, kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko o niemożności automatycznego przyjęcia bezpośredniego stosowania nowej ustawy w przypadku braku przepisów intertemporalnych, jednak poglądy te wyrażane są na tle spraw, w których przesądzenie o stosowaniu w takiej sytuacji przepisów nowych powodowałoby zagrożenie dla ochrony praw nabytych jednostki. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że przepisy nowej ustawy regulującej kwestie mienia zabużańskiego mogłyby mieć zastosowanie gdyby nie zasadniczy fakt, iż dwaj najważniejsi świadkowie, których oświadczenia były niezbędne dla przesądzenia kwestii odszkodowania, już nie żyją. Zatem nie zachodzi możliwość przeprowadzenia dowodu z oświadczeń świadków po raz kolejny, tym razem z wymaganym przez prawo pouczeniem ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Fakt, iż notariusz, który spisywał oświadczenia wyżej wymienionych osób bez stosownego pouczenia, wyłącznie dlatego, iż wówczas nie spoczywał na nim taki obowiązek, w sytuacji w której świadkowie już nie żyją, nie może dyskredytować ich wiarygodności oraz znaczenia treści zawartych w oświadczeniach, a tym samym pozbawiać stronę skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw. W ocenie skarżącej kasacyjnie na przestrzeni 15 lat ustawodawca miał pełne prawo modyfikować wszelkie normy i regulacje, ale także zrozumiałym jest, że trudno jest przewidzieć, w jakim kierunku te zmiany będą następować, a tym bardziej, że ustanowiony zostanie tak szczególny rygor podczas odbierania stosownych oświadczeń woli. W oparciu o powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd powinien był dać wiarę oświadczeniom świadków, składanych przed notariuszem, który w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Wszelkie czynności dokonane przez notariusza mają bowiem charakter dokumentu urzędowego. Przy ich dokonywaniu rejent jest obowiązany czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron oraz innych osób, dla których czynność ta może powodować skutki prawne. Rolą jego w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej jest zapobieganie sporom sądowym, poprzez zapewnienie pewności i bezpieczeństwa obrotu. Dlatego, z formalnego punktu widzenia, notariusze dokonują czynności notarialnych, działając na podstawie i w granicach prawa, stojąc na straży bezpieczeństwa prawnego obywateli, podobnie jak sądy. Z uwagi na rangę oświadczeń, złożonych w sprawie przez nieżyjących już świadków, należy przyznać, że jest to dowód, który w najbardziej znaczący sposób mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu, potwierdzając tym samym prawo T. K. do rekompensaty, a Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez ich nieuwzględnienie w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia naczelnych zasad prawa, w wyniku czego wpłynął istotnie na wynik postępowania. Pismem z [...] maja 2013 r. Minister Skarbu Państwa złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzuty podnoszone przez skarżącą są bezzasadne. Zdaniem organu Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak dokumentów potwierdzających pozostawienie przez W. S. mienia na dawnych kresach wschodnich, jak i okoliczność, iż skarżąca nie przedstawiła dowodu z oświadczenia co najmniej dwóch świadków, spełniających wymogi z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, które to oświadczenia potwierdzałyby pozostawienie nieruchomości z przyczyn związanych z wojną oraz ich rodzaj i powierzchnię, stanowił podstawę odmowy uwzględnienia wniosku. W konsekwencji organ stwierdził, że zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna winna zostać oddalona, z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedłożone przez nią oświadczenia dwóch świadków – E. Z. i C. P., pomimo iż nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, winny być uznane za dowody świadczące o pozostawieniu przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Takie stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na aprobatę. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i tylko przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie w sprawie. Oznacza to, że wymogi dotyczące dowodów, które strona zobowiązana była przedłożyć, winny być oceniane zgodnie z przepisami tej ustawy. Przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w art. 6 ust. 1 i 2 określają, jakie dowody należy dołączyć do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty m.in. dla wykazania pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. W art. 6 ust. 4 ww. ustawy ustawodawca wskazał dokumenty, które mogą być takimi dowodami, przy czym zaznaczenia wymaga, że nie jest to katalog zamknięty, na co jednoznacznie wskazuje posłużenie się zwrotem "w szczególności". Przyjąć zatem należy, że oświadczenia świadków z podpisami notarialnie poświadczonymi co do zasady mogą stanowić dowód w sprawie, ale nie jako jedyny dowód na okoliczność pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej ustawodawca w sposób jednoznaczny skonkretyzował, że w przypadku braku urzędowego opisu mienia i orzeczenia wydanego przez Powiatowy Urząd Repatriacyjny dowodami świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej mogą być oświadczenia dwóch świadków, które muszą jednak spełniać warunki określone w tym przepisie. Winny to być oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, który zamieszkiwał w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub w miejscowości sąsiedniej i który nie jest osobą bliską – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późń. zm.) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że oświadczenia świadków E. Z. i C. Z., bo to do oświadczeń tych świadków odnoszą się zarzuty skargi kasacyjnej, wymogów tych nie spełniają. Świadkowie nie zostali pouczeni od odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, z przedłożonych oświadczeń nie wynika również, czy nie byli osobami bliskimi w rozumieniu tego pojęcia nadanym przepisami o gospodarce nieruchomościami. Jako prawidłowe należy zatem uznać stanowisko organów, zaaprobowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, że oświadczeniami świadków niespełniającymi jasno sprecyzowanych ustawowych wymogów, nie można było udowodnić pozostawienia przez W. S. mienia na terenach obecnej B. W wyroku z 15 października 2014 r. (I OSK 486/13, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że oświadczenia świadków mogą być oceniane wyłącznie według zasad określonych w ustawie, w oparciu o której przepisy rozpoznawany był wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Oświadczenia niespełniające ustawowych wymagań, jak już wskazano powyżej, mogą stanowić dowód w sprawie, gdyż ustawa zabużańska nie wyłącza zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, ale oświadczenia te, w sytuacji gdy mają na celu wykazanie pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, mogą być potraktowane jedynie jako dowód uzupełniający. Nie mogą natomiast stanowić jedynego dowodu na tę okoliczność (por. wyrok NSA z 19 września 2014 r., I OSK 371/13, udostępniony na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania wyjaśniającego była pouczana, że złożone przez nią oświadczenia świadków nie spełniają wymogów ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r., a zatem nie mogą być uznane za dowód, iż W. S. był właścicielem nieruchomości położonych w G. Była również wzywana do wyjaśnienia, czy istnieje możliwość przesłuchania tych świadków przez właściwy organ administracji publicznej. Przesłuchanie świadków okazało się niewykonalne, albowiem świadkowie nie żyją. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest odstąpienie od wymogów określonych ustawą zabużańską z dnia 8 lipca 2005 r., a odnoszących się do postępowania dowodowego. Jak zwrócono uwagę wcześniej, wniosek inicjujący przedmiotową sprawę został złożony pod rządami ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. i to przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie. Nie zachodzi zatem konieczność rozważania zagadnień intertemporalnych, albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie występuje kwestia, której ustawy przepisy mają w niej zastosowanie. Pozbawione znaczenia prawnego są również wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do zasady niedziałania prawa wstecz. Zasada ta w rozpoznawanej sprawie nie mogła zostać naruszona, albowiem nie miała w niej zastosowania. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, poprzez odmowę uznania jako dowodów potwierdzających pozostawienie przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oświadczeń świadków E. Z. i C. Z., nie doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, jak również prawa własności. W sprawie nie była rozstrzygana bowiem kwestia własności nieruchomości położonych w G., a opisanych we wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty. Badane było natomiast spełnienie wymogów do uzyskania tego prawa określonych w ustawie. Ich niespełnienie skutkowało wydaniem – w oparciu o art. 7 ust. 2 ww. ustawy – decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości w miejscowości G. ul. P., powiat g., województwo b. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 6 ust 5 ustawy zabużańskiej okazał się nieusprawiedliwiony i dlatego też, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.