I OSK 486/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1188/12 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. L. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1188/12 oddalił skargę E. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 20 września 1992 r. S. J. wystąpił do Urzędu Rejonowego w P. o przyznanie rekompensaty za nieruchomość, jaką pozostawił w miejscowości J. Gm. K., pow. W. woj. w. Po śmierci wnioskodawcy w jego miejsce wystąpiła jedyna spadkobierczyni – córka E. L. W niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski dwukrotnie odmawiał E. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wskazanej we wniosku nieruchomości (decyzje z [...] lipca 2009 r. i z [...] stycznia 2011 r.), Minister Skarbu Państwa każdą z tych decyzji uchylił (decyzje z [...] października 2009 r. i z [...] marca 2011 r.), uznając, że nie zostało wyczerpująco przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Wojewoda Wielkopolski po raz kolejny odmówił potwierdzenia E. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w miejscowości J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie został udowodniony fakt przysługiwania jej ojcu własności w stosunku do tej nieruchomości. Organ wskazał, że jedyny dowód potwierdzający ww. okoliczność jest dotknięty wadą, której z przyczyn obiektywnych (śmierć świadków) nie sposób konwalidować. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 9 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej: ustawa zabużańska), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest własność przysługująca S. J. względem nieruchomości położonych w miejscowości J., zaś jedyny dowód w postaci oświadczeń świadków, który miałby potwierdzać fakt przysługiwania prawa własności oraz rodzaj i powierzchnię pozostawionej nieruchomości, dotknięty jest wadą. Oświadczenia te bowiem nie spełniają wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, gdyż zostały złożone w dniu 6 października 1993 r., natomiast notariusz w dniu 8 października 1993 r. poświadczył podpisy na nich złożone, zatem w ocenie organu odwoławczego, nie mogły one zostać uznane za złożone przed notariuszem. Ponadto świadkowie ci nie zostali pouczeni o odpowiedzialności karnej przez przyjmującego zeznanie, co jest warunkiem sine qua non poniesienia odpowiedzialności karnej. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że odpowiedzi przekazane przez właściwe instytucje archiwalne, do których zwrócił się Wojewoda Wielkopolski, nie potwierdziły w żaden sposób faktu przysługiwania prawa własności oraz pozostawienia nieruchomości przez S. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Na powyższą decyzję E. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej polegające na jego błędnym zastosowaniu, zarzuciła też naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 75 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów pochodzących z 1993 r. nie można oceniać w świetle wymogów ustawy z 2005 r., bowiem nie miała ona wówczas mocy obowiązującej. W ocenie skarżącej zmiana przepisów nie oznacza, że rezultaty dotychczas przeprowadzonego postępowania ulegają zniweczeniu, a jedynie to, że kolejne jego etapy, które nie zostały wyjaśnione są prowadzone na nowych zasadach. Zdaniem skarżącej nawet gdyby do przedmiotowej sprawy miały zastosowanie przepisy ustawy zabużańskiej z 2005 r., to i tak zawarte w niej wymogi odnośnie oświadczeń dwóch świadków zostały spełnione. Odnalezieni świadkowie złożyli bowiem zeznania potwierdzające prawo własności wnioskodawcy do pozostawionych nieruchomości, a przed złożeniem oświadczeń zostali poinformowane o obowiązku mówienia prawdy i ciążącej odpowiedzialności karnej w przypadku zeznawania nieprawdy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1188/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd przytoczył treść art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej i stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, że oświadczenia świadków T. S. i K. P. z dnia 6 października 1993 r. nie mogły stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie spełniały wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Sąd podzielił pogląd organów administracji, że klauzula umieszczona przez notariusza świadczy o tym, że oświadczenie przybrało formę pisemną z podpisem notarialnie poświadczonym. Przy tego rodzaju czynności notariusz potwierdza jedynie własnoręczność złożonego podpisu, nie dokonuje natomiast przy tej okazji pouczenia o odpowiedzialności karnej. Co więcej z dokumentu potwierdzającego przez notariusza własnoręczność podpisu nie wynika w żaden sposób, iż jest to podpis pod oświadczeniem określonej treści, w tym wypadku oświadczeniem, co do pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej nieruchomości przez S. J. Z tego względu Sąd za słuszny uznał wniosek organów, że nie sposób przyjąć, iż oświadczenia te złożone w dniu 6 października 1993 r., poświadczone dwa dni później, zostały odebrane przez notariusza. Tym samym świadkowie ci nie zostali pouczeni przez notariusza o odpowiedzialności karnej przez za składanie fałszywych zeznań. Sąd I instancji stwierdził, że Minister Skarbu Państwa prawidłowo ocenił, iż organ I instancji po dwukrotnym uchyleniu jego decyzji, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób dokładny i rzetelny, informując stronę postępowania o okolicznościach, które uznał za nieudowodnione. Mając wiedzę, że świadkowie, których oświadczenia znajdują się w aktach sprawy nie żyją, brak więc możliwości konwalidacji złożonych oświadczeń, organ podjął wszelkie możliwe czynności mające na celu ustalenie istnienia dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionych przez S. J. Wojewoda Wielkopolski zwracał się w tej sprawie do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Mińsku, Wilnie i Moskwie, a także do Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Organ poinformował skarżącą o treści pisma Ambasady RP w Federacji Rosyjskiej o wyłącznie jej przysługującym uprawnieniu do zwrócenia się o przeprowadzenie kwerendy we właściwych instytucjach na terenie Federacji Rosyjskiej, z czego skarżąca nie skorzystała. Skarżąca była wielokrotnie informowana o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku. W celu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z przysługującego prawa skarżąca nie skorzystała, w związku z powyższym organ wydał decyzję w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. Sąd I instancji uznał, że w związku z brakiem dowodów jednoznacznie świadczących o przysługującym wnioskodawcy prawie własności do nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP organy słusznie uznały, iż nie można potwierdzić prawa do rekompensaty opierając się wyłącznie na dowodzie w postaci twierdzeń strony, nie znajdujących żadnego potwierdzenia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04, Sąd wskazał, że z szerszego dopuszczenia środków dowodowych w uprzednio obowiązującej regulacji prawnej nie wynika jakiekolwiek "prawo nabyte" uczestników postępowań uprzednio prowadzonych do niezmienności uregulowań dowodowych w nowej regulacji prawnej i w postępowaniach z zastosowaniem nowej regulacji. Tak więc nie można uznać, że "łagodniejsze wymogi proceduralno – dowodowe" przed organami państwa generują proceduralne prawa nabyte do stosowania podobnych wymogów po zmianie uregulowań prawno-proceduralnych. Z tego względu Sąd uznał, że stanowisko skarżącej, iż nie można oświadczeniom świadków złożonym w roku 1993 stawiać wymagań według obecnie obowiązujących przepisów jest nieprawidłowe. Organ, wydając decyzję w 2012 r. winien bowiem stosować wymogi prawne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. skargę kasacyjną złożyła E. L., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) bezpodstawne zastosowanie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) i w konsekwencji wadliwe uznanie, że oświadczenia świadków T. S. i K. P. z dnia 6 października 1993 r. należy oceniać w świetle powyższej regulacji – w sytuacji, gdy przepis powyższy nie obowiązywał w dacie składania przedmiotowych oświadczeń, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie cen sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. z 1998 r. Nr 9, poz. 32); 2) art. 141 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, na jakiej podstawie postępowanie organu zostało przez Sąd ocenione jako "dokładne i rzetelne" – w sytuacji zaniechania przez organ niezbędnej aktywności dowodowej poprzez zwrócenie się do Archiwum Zabużańskiego przy USC Warszawa – Śródmieście, Archiwum Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Spraw Zagranicznych (Departament Konsularny). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w chwili składania wniosku o rekompensatę brak było szczegółowych aktów prawnych, które regulowałyby kwestie proceduralne dotyczące dowodów potwierdzających prawo własność nieruchomości pozostawionej poza granicami państwa. W związku z tym zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co także wynikało z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie cen sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji ogólnikowo i nieprecyzyjnie rozważył zarzuty skargi, a w szczególności nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego podzielił stanowisko organu administracyjnego, a stan faktyczny ustalony przez organ w niniejszej sprawie na podstawie zebranych dokumentów, nadal budzi wątpliwości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej wydania. Konsekwencją tego jest konieczność stosowania przez organy administracji publicznej art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 75 k.p.a., ponieważ wprowadza kwalifikowaną formę, jaką muszą spełniać oświadczenia świadków, które w tym przypadku zastępują dowód z dokumentów dotyczących prawa własności. W piśmie z dnia 11 marca 2013 r. skarżąca kasacyjnie, działająca przez adwokata, podtrzymała w całości stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podnoszone w tej skardze zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu, by wystąpiły w rozpoznawanej sprawie okoliczności wypełniające przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto wyjaśnienie na jakiej podstawie postępowanie organu zostało przez Sąd ocenione jako dokładne i rzetelne. Sąd I instancji zrelacjonował czynności podejmowane z urzędu w postępowaniu administracyjny, mające na celu wyjaśnienie podstawowej w sprawie okoliczności, to jest pozostawienia przez S. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd słusznie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W świetle dokumentacji aktowej sprawy za słuszną uznać należało ocenę, że organy nie uchybiły w sprawie niniejszej obowiązkom wynikającym z przytoczonego przepisu. Zauważyć trzeba, że obowiązki organów wynikające z powołanej normy nie wykluczają aktywności strony dowodowej we wnioskowaniu czy przedstawianiu dowodów. Aktywność strony ma szczególne znaczenie w sprawach dotyczących rekompensat za pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej mienie. W art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazano niezbędne dokumenty, które należy dołączyć do wniosku, w tym m.in. dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1–3 art. 6 wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 m-cy od dnia doręczenia wezwania. Z regulacji tej wynika, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Tymczasem, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, E. L., mimo kilkakrotnie kierowanych do skarżącej (bądź pełnomocnika) informacji o brakach formalnych wniosku i trudnościach w poszukiwaniu dowodów nie podjęła współpracy z organami, nie skorzystała też z możliwości samodzielnego poszukiwania stosownych dokumentów poza granicami Polski. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782 oraz z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że spełniona została przesłanka, o której mowa w powyższym przepisie, to jest brak dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy, natomiast w skardze kasacyjnej zakwestionowano co do zasady dopuszczalność zastosowania art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej w stosunku do oświadczeń świadków, jakie złożone zostały przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czyli przed dniem 7 września 2005 r. Zgodnie jednak z art. 27 tej ustawy: "Postępowanie w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów". Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, w myśl której przy dokonaniu interpretacji art. 27 ww. ustawy uznać należy, że tylko "kolejne etapy postępowania", które nie zostały dotychczas wyjaśnione są prowadzone na nowych zasadach. Oświadczenia świadków T. S. i K. P. z dnia 6 października 1993 r. mogły więc być w sprawie niniejszej ocenione wyłącznie według zasad określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r., w oparciu bowiem o przepisy tej ustawy rozpoznawany został wniosek E. L. Za nieuzasadniony należało więc także uznać zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w związku z nieobowiązującym już w dacie wydawania decyzji § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32). Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w myśl art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.