II GSK 1573/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. w N. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1383/12 w sprawie ze skargi N. S.A. w N. I. na pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. S.A. w N. I. na rzecz Ministra Gospodarki 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/12 wydanym w sprawie ze skargi N. S.A. w N. l. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Wnioskiem zarejestrowanym pod numerem [...] N. S.A. w N. l., zwana dalej "skarżącą", wystąpiła o dofinansowanie projektu pn. "Udział w Targach Salon Nautico International de Barcelona/Hiszpania [...]" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Priorytetu 6: Polska gospodarka na rynku międzynarodowym, w ramach Działania 6.5.: Promocja polskiej gospodarki. Przedmiotem projektu było dofinansowanie kosztu ekspozycji na wspomnianych targach jachtu i łodzi produkcji skarżącej. Instytucja Wdrażająca poinformowała skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2012 r,, znak: [...] o negatywnym wyniku oceny merytorycznej wniosku nr: [...] w zakresie kryterium merytorycznego obligatoryjnego: "Wnioskodawca posiada zasoby umożliwiające rozwój eksportu". W proteście złożonym do Ministerstwa Gospodarki (Instytucją Pośrednicząca) skarżąca wyjaśniła, że w chwili składania wniosku o dofinansowanie zatrudniała jedną osobę, a mianowicie Prezesa Zarządu, zaś na czas targów zatrudnione były dodatkowo 2 osoby na umowę zlecenie. Natomiast we wniosku ujęto tylko pracownika zatrudnionego na umowę o pracę, a nie na umowę zalecenia. Jak wskazała, na dzień składania protestu skarżąca zatrudnia już 2 osoby, a w przypadku zwiększenia eksportu istnieje możliwość zatrudnienia kolejnych osób. Poinformowano o działaniach związanych z organizacją sieci dealerskich, w tym zawarcie trzech umów, za pośrednictwem których skarżąca zamierza zbywać swoje produkty. W wyniku złożonego przez skarżącą protestu Minister Gospodarki (Instytucją Pośrednicząca) w piśmie z dnia 21 maja 2012 r. nr [...] uznał protest za niezasadny. W opinii organu przedstawione w proteście argumenty nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zakwestionowanego kryterium, gdyż powinny zostać przedstawione we wniosku o dofinansowanie, co nie miało miejsca, nie zaś na etapie środka odwoławczego. We wniosku o dofinansowanie, na co wskazał organ, skarżąca nie przedstawiła wymaganego opisu zasobów umożliwiających rozwój eksportu. W punkcie 12.3 wniosku wykazano jedynie, iż skarżąca ma podpisane umowy ze stoczniami, na podstawie których może reprezentować stocznie, m.in. na terytorium Hiszpanii oraz, że celem udziału w targach jest stworzenie sieci sprzedaży Hiszpanii poprzez nawiązanie kontaktów handlowych z miejscowymi dealerami oraz firmami czarterowymi. Taka informacja jest niewystarczająca dla potrzeb uznania spełnienia przez skarżącą spornego kryterium oceny merytorycznej obligatoryjnej. Zakres informacji branych pod uwagę przy ocenie omawianego kryterium, jak podniósł organ, określa Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach [...] oraz instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach poddziałania 6.5.2. Zgodnie z ww. Instrukcją, w pkt 12.3 wniosku Opis zasobów umożliwiających rozwój eksportu, należy opisać istniejącą sieć dystrybucyjną oraz system sprzedaży towarów i usług na rynki zagraniczne. Należy opisać, czy wnioskodawca posiada wystarczające zasoby techniczno-organizacyjne, w tym środki finansowe, moce produkcyjne, warunki lokalowe, organizację i logistykę sprzedaży oraz podać informacje na temat posiadanych kooperantów zagranicznych. Wnioskodawca musi również wykazać w złożonej dokumentacji aplikacyjnej, m.in. liczbę posiadanych etatów, których zakres obowiązków w 100% obejmuje zadania związane z działalnością eksportową oraz posiadanie przez kadrę wykonującą ww. zadania doświadczenia i wiedzy w zakresie pełnionych obowiązków oraz dodatkowo może wskazać, czy zatrudnia pracowników odpowiedzialnych wyłącznie za obsługę poszczególnych rynków objętych programem promocji. Z uwagi na brak wspomnianych informacji we wniosku o dofinansowanie organ nie uznał wspomnianego kryterium za spełnionego. Rozpoznając skargę skarżącej na powyższą informację Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/12 skargę tę oddalił. Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, skarżąca we wniosku o dofinansowanie projektu nie przedstawiła wymaganego opisu zasobów umożliwiających rozwój eksportu. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, niezbędne informacje powinny znaleźć się we wniosku o dofinansowanie projektu, a nie dopiero na etapie protestu. Dlatego za spóźnione uznał złożone dopiero w proteście oświadczenie skarżącej, iż w chwili składania wniosku posiadała wystarczające zasoby techniczno-organizacyjne, w tym środki finansowe, moce produkcyjne, warunki lokalowe, organizację i logistykę sprzedaży. Uzupełnieniu podlegają jedynie braki o charakterze formalnym. Sąd powołał przepis § 6 pkt 6 Regulaminu przeprowadzania konkursu, w myśl którego, w przypadku, gdy wniosek o dofinansowanie zawiera uchybienia formalne podlegające możliwości uzupełnienia lub poprawienia (tj. niemające zasadniczego charakteru) Wnioskodawca informowany jest przez organ o konieczności poprawienia lub uzupełnienia wniosku. Natomiast informacje przedstawione przez skarżącą w proteście stanowią w istocie niedopuszczalną modyfikacje wniosku. Takie działanie jest niedopuszczalne w świetle § 7 ust. 13 wspomnianego regulaminu. W myśl tego przepisu, w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających organ może zwrócić się do Wnioskodawcy pisemnie o dodatkowe informacje i wyjaśnienia treści wniosku. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie i nie mogą prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku o dofinansowanie. W przypadku modyfikacji treści wniosku, wniosek o dofinansowanie podlega odrzuceniu. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o rozpoznanie skargi na zasadzie przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. przepisów § 6 ust. 6 i § 7 ust. 13 wspomnianego regulaminu przeprowadzania konkursu w zw. z przepisem art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz przepisem art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprzeprowadzeniem należytej procedury wyjaśniającej i uzupełniającej przewidzianej w wymienionych przepisach Regulaminu, które miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wynikającej z powołanej ustawy oraz konstytucyjnej zasady praworządności; 2. przepisu art. 26 ust. 2 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie, skutkujące naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy oraz niezapełnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wskutek pominięcia przez organ podstawowych zasad interpretacji tekstu prawnego - Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej: "Przewodnik") przejawiającego się w uznaniu, że skarżąca powinna się odnieść do wszystkich przesłanek wymienionych w części przewodnika odnoszącej się do kryterium "zasobów umożliwiających rozwój eksportu", podczas, gdy z racji użytego w tej części Przewodnika spójnika alternatywy "lub" wystarcza spełnienie jednego z wymienionych tam kryteriów; Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 134 § 1 oraz § 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. zawartego w pkt 2 skargi zarzutu naruszenia przepisu art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz zawartego w pkt 3 skargi zarzutu naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Pismem procesowym z dnia 4 stycznia 2013 r. skarżąca uzupełniła argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, wskazując na uwzględnienie przez organ analogicznego wniosku skarżącej dotyczącego sprawy dofinansowania udziału w Międzynarodowych Targach "Le grand Pavois" La Rochelle, Francja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, musi ona spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Z tych względów w tej części zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uwzględnieniu, jako nie spełniające wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Wobec objęcia skargą kasacyjną zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten będzie skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy uchybienia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sporu, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. W zaskarżonym wyroku, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie naruszono przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepisu art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy, w świetle którego instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego jest wprawdzie uchybieniem procesowym, jednakże w stanie faktycznym sprawy przepisy te nie miały zastosowania. Dlatego zarzucane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istota sprawy sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą wspomnianego kryterium merytorycznego obligatoryjnego: "Wnioskodawca posiada zasoby umożliwiające rozwój eksportu". Zagadnienie to nie mieści się w hipotezie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego co, jak można rozsądzić, było powodem braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do tych przepisów. Ponadto w konkretnym stanie faktycznym sprawy skarżąca nie wykazała, aby negatywna ocena spełnienia przez nią wspomnianego kryterium naruszyła zarzucane przepisy prawa materialnego. Co najważniejsze, skarga kasacyjna nie podważyła trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, akceptującego brak spełnienia przez skarżącą wspomnianego kryterium merytorycznego, obligatoryjnego. W szczególności, w świetle uzasadnienia treści wniosku skarżącej dotyczącego omawianego kryterium, nie można dopatrzyć się błędu w stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji uznającego to kryterium za nie spełnione. Treść wniosku, a w przede wszystkim pkt 12.3., w znacznej mierze eksponuje cele i oczekiwania skarżącej w zakresie promowania eksportu swojej produkcji dzięki uczestnictwu w wystawie, a w szczególności stworzenie sieci dystrybucyjnej dla sprzedaży jej towarów. Natomiast, poza informacją o zatrudnieniu przez skarżącą spółkę jednej osoby, we wniosku brakuje konkretnych informacji o zasobach (środkach i instrumentach), jakimi dysponuje skarżąca dla umożliwienia eksportu towarów wystawianych na targach. Taka informacja pojawiła się dopiero na etapie złożenia protestu, gdzie skarżąca wskazała na zawarcie trzech umów, za pośrednictwem których zamierza zbywać swoje produkty. Jednakże trafnie organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, uznali tę informację za spóźnioną, bo w istotnym stopniu uzupełniającą treść wniosku o dofinansowanie, a co jest niedopuszczalne w świetle wskazanych przepisów § 6 pkt 6 i § 7 ust. 13 Regulaminu przeprowadzania konkursu. Trudno zaś byłoby uznać, aby przestrzeganie przez organ kryteriów wyboru projektów i ustalonych procedur związanych z wyborem projektów do finansowania narusza zarzucany przez skarżącą art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wręcz przeciwnie. Naruszanie takich przepisów może prowadzić do naruszania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Nie jest także zasadny podniesiony w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2013 r. zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, a to z uwagi na uwzględnienie przez organ analogicznego wniosku skarżącej dotyczącego dofinansowania udziału w Międzynarodowych Targach "Le grand Pavois" La Rochelle, Francja. Postępowanie w każdej sprawie toczy się odrębnie. Toteż, ustaleń dokonanych w jednej sprawy nie można w prosty sposób przenosić na grunt innej sprawy. Nie można także wykluczyć nietrafnego stanowiska zajętego przez organ w tamtej sprawie, a wówczas w każdym razie trudno byłoby uznać rozstrzygnięcia zapadłego tamtej sprawy za prejudykat dla potrzeb niniejszej sprawy. Bezzasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. O czym była już mowa, badając sporną kwestię spełnienia przez skarżącą wspomnianego kryterium dotyczącego posiadania przez skarżącą zasobów umożliwiających rozwój eksportu organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, analizując treść wniosku, a w szczególności jego punkt 12.3., niewadliwie uznali brak spełnienia przez skarżącą wspomnianego kryterium. Dopiero na etapie protestu skarżąca przedłożyła informację, mogącą wskazywać na posiadanie zasobów umożliwiających eksport, jaką jest zawarcie umów handlowych na sprzedaż towarów za granicę. Informacja ta w istotnym stopniu zmieniała treść wniosku o dofinansowania. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów § 6 ust. 6 i § 7 ust. 13 regulaminu przeprowadzania konkursu w zw. z przepisem art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP. Zresztą, trudno byłoby też uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, skoro nawet nie odniósł się do tych przepisów, tym bardziej w sytuacji, gdy przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Jak już wskazano, skarga kasacyjna nie wykazała także naruszenia w sprawie art. 26 ust. 2 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie, skutkujące naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy oraz niezapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Materiał sprawy nie daje żadnych podstaw dla postawienia w skardze kasacyjnej wspomnianego zarzutu. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 .p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.