II GZ 299/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1324/12 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi W. C. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1324/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił W. C. przywrócenia terminu do wniesienia jego skargi na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 22 maja 2012 r. (data nadania pocztowego) skarżący, działając przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ nie dokonał pouczenia skarżącego w sposób jasny i zrozumiały, niezbędny do prawidłowego podjęcia czynności zmierzających do złożenia skargi w sprawie, przez co doszło do uchybienia terminu do jej złożenia bez zawinienia po stronie skarżącego. W ocenie pełnomocnika, pouczenie zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. nieprecyzyjnie określało sposób, w jaki ma postępować skarżący chcąc złożyć skargę do Sądu. Pouczenie to w zestawieniu z pismem organu z dnia [...] marca 2012 r. wywołało u skarżącego przekonanie, że po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w przypadku jej niekorzystności dla wnioskodawcy, będzie mógł złożyć skargę do sądu w terminie 30 dni od jej doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oddalił stwierdzając w pierwszej kolejności, że złożenie w sprawie skargi nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych został rozpatrzony przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez wydanie pisma z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący pismem z dnia 27 lutego 2012 r. (data złożenia w organie) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie zostało przez organ rozpatrzone pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. i doręczone skarżącemu 4 maja 2012 r. Wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, które nastąpiło 27 lutego 2012 r., należało przyjąć, że termin do wniesienia skargi, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednoty Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), upływał 27 kwietnia 2012 r. Wniesiona zatem do Sądu dnia 22 maja 2012 r. skarga jest skargą złożoną po upływie terminu. Następnie Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał dostatecznie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Nie stanowią przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu podnoszone przez pełnomocnika skarżącego okoliczności, sprowadzające się do nieprecyzyjnego i niezrozumiałego pouczenia skarżącego przez ARiMR co do przysługujących środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu I instancji, pismo ARiMR z [...] lutego 2012 r. odmawiające przyznania skarżącemu pomocy, na które przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wnoszenia środków zaskarżenia, z którego skarżący skorzystał wnosząc w terminie m.in. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Treść pouczenia zawartego w tym piśmie nie wymaga dla jego zrozumienia wiedzy prawniczej, jednak w przypadku wątpliwości skarżący powinien był skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, co jak się wydaje uczynił 21 maja 2012 r. udzielając adwokatowi stosowanego pełnomocnictwa. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin 60 dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź wprawdzie udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 986/06, LEX nr 334277). Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że pouczenie zawarte w skarżonym piśmie z dnia 9 lutego 2012 r. zgodne było z regulacjami prawnymi odnoszącymi się do trybu i terminu wnoszenia skargi na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 52 - 53 p.p.s.a.), którym było pismo ARiMR z dnia 9 lutego 2012 r. odmawiające przyznania pomocy finansowej, wobec czego zarzut dotyczący zawarcia w nich niejasnego i niezrozumiałego pouczenia o przysługującej skardze nie mógł być uwzględniony. Natomiast złożony w sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie zawiera żadnych innych danych uprawdopodabniających brak zawinienia, w szczególności powodu skorzystania przez skarżącego z profesjonalnej pomocy prawnej już po upływie terminu do jej wniesienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wiesław Chrostowski zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 87 § 2 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący powtórzył argumentację co do nieprecyzyjnego pouczenia go przez organ o sposobie zaskarżenia pisma z dnia [...] lutego 2012 r. do sądu administracyjnego, a sam wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie musiał być sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika więc niezasadne jest stanowisko Sądu, wskazujące na to, że dopiero po upływie terminu skarżący skorzystał z profesjonalnej pomocy prawnej. Również dla rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi nie ma znaczenia to, że skarżący nie wskazał powodów, dla których po upływie terminu skorzystał z takiej pomocy. Z treści wniosku jasno wynika, że skarżący nie złożył skargi w terminie z uwagi na niejasne pouczenie zawarte w zaskarżonym piśmie organu. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie w całości wskazując, że treść zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. pouczenia nie odbiega od przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., a ponadto jego konstrukcja jest na tyle czytelna, że umożliwia skarżącemu wniesienie skargi z zachowaniem terminu oraz właściwego trybu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 85 p.p.s.a. czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Jednakże, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu (art. 86 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, a w piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu tego terminu (art. 87 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 p.p.s.a.). Z podanych powyżej przepisów wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminu procesowego, gdy strona nie ponosi winy w uchybieniu. Takie przywrócenie uchybienia terminu prowadzi do stworzenia sytuacji, w której uchybiony termin dla dokonania określonej czynności rozpoczyna swój bieg na nowo, a jego przywrócenie należy do kompetencji sądu (tak: H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 432). Jednakże warunkami skuteczności wniosku o przywrócenie uchybionego terminu są: brak winy w uchybieniu, powodowanie przez uchybienie terminu dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego, złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu oraz równoczesne ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dokonanie czynności uchybionej. Ponadto, przywrócenie terminu może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który terminowi uchybił. Brak winy po stronie podmiotu dokonującego czy zamierzającego dokonać określonej czynności procesowej stanowi konieczną, a jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. Z art. 86 § 1 p.p.s.a. nie wynika, według jakich kryteriów należy oceniać zachowanie strony, a ocena braku winy pozostawiona została uznaniu sądu, co daje mu możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. W rozpoznawanej sprawie, zarówno we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, jak i w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji o odmowie jego przywrócenia pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi do sądu z uwagi na niezrozumiałe dla niego pouczenie zawarte w piśmie organu z dnia [...] lutego 2012 r. Jak zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich, przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego informacji o odmowie przyznania pomocy na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wykładnia językowa tego przepisu oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednoznacznie wskazuje, iż skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił powyższy warunek i w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w dniu 27 lutego 2012 r., a organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. (data doręczenia skarżącemu: 4 maja 2012 r.), a zatem już po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W takiej sytuacji skarga do sądu powinna być wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, przedstawiony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, zgodnie z którym z analizy art. 53 § 2 wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak rozumiany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do wnoszenia skargi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały wynika więc, że organ może, ale nie musi udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nieuzasadniony jest więc argument wstrzymania się ze złożeniem takiej skargi do czasu uzyskania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do której organ nie jest bezwzględnie obligowany. Oznacza to, że stronę wiąże maksymalnie termin 60 dni do złożenia skargi od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji, gdy nie otrzyma ona odpowiedzi organu na to wezwanie. Orzecznictwo w sprawie interpretacji tego przepisu jest jednolite i w sposób dostateczny wyjaśniło ewentualne rozbieżności co do sposobu liczenia terminów określonych w tym przepisie. Natomiast organ w zaskarżonym piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. prawidłowo pouczył skarżącego o przysługujących mu środkach zaskarżenia, a konstrukcja tego pouczenia jest na tyle czytelna, że umożliwiała skarżącemu złożenie skargi w terminie. Dlatego też podane we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności sprowadzające się do niezrozumiałego dla skarżącego pouczenia nie stanowią przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu. Jeżeli zaś pouczenie to było dla skarżącego niezrozumiałe, to jednak dbałość o swoje sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymagało, aby zwrócić się po pomoc do profesjonalnego pełnomocnika niezwłocznie po otrzymaniu zaskarżonego pisma organu, aby zapobiec skutkom uchybienia terminu do dokonania określonej czynności w tym postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie miał na myśli Sąd I instancji, który wskazał, że skarżący zwrócił się o pomoc do profesjonalnego pełnomocnika dopiero 21 maja 2012 r., czyli ponad trzy miesiące po otrzymaniu pisma organu z niezrozumiałym dla niego pouczeniem. Z tych wszystkich względów należało uznać, że argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie przekonują Naczelnego Sądu Administracyjnego i są niewystarczające dla uwzględnienia zażalenia na zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.