II OSK 986/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 872/05 w sprawie ze skargi B. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 872/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucił skargę B. P. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: W dniu [...] lipca 2004 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę, Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. Zgodnie z ustaleniami tego planu, położona w miejscowości B. działka nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem, została w całości zaklasyfikowana jako tereny rolne R1, z podstawowym przeznaczeniem pod grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody. W dniu 16 marca 2005 r. B. P. zwróciła się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, które to naruszenie w ocenie skarżącej polega na zmianie przeznaczenia działki nr [...] z terenu budowlanego na działkę o przeznaczeniu na teren rolny bez wiedzy i zgody współwłaścicielki tej działki. W dniu 29 marca 2005 r. skarżąca skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Przewodniczącej Rady Gminy K. Rada Gminy uchwałą, Nr [...]z dnia 28 kwietnia 2005 r., nie uwzględniła wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego uchwałą z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2005 r. została skarżącej doręczona w dniu 16 maja 2005 r. Następnie B. P. w dniu 14 czerwca 2005 r. złożyła w Urzędzie Gminy K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż skarga B. P. została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 785/05 Sąd I instancji wskazał, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi, określony w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ma zastosowanie do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Pogląd, że termin ten ma zastosowanie w wyżej określonych sprawach, wynika w ocenie Sądu a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza zastosowanie jedynie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oprócz wzmiankowanego art. 53 § 1 powołanej ustawy, zastosowanie ma także jej przepis art. 53 § 2, który stwierdza, że termin do wniesienia skargi w przypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od dnia doręczenia wezwania. Sąd I instancji podkreślił także, iż skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną i to niezależnie od tego, czy skarżący otrzymał uchwałę właściwego organu gminy w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa, czy też nie otrzymał takiej uchwały. W niniejszej sprawie B. P. w dniu 16 marca 2005 r. wezwała Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże w dniu 29 marca 2005 r. wezwanie takie zostało skierowane do Rady Gminy K. i Przewodniczącego tej Rady. W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 29 marca 2005 r. Następnie uchwałą z dnia 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania B. P. do usunięcia jej interesu prawnego. Uchwała została doręczona skarżącej w dniu 16 maja 2005 r., natomiast skarga do sądu administracyjnego została złożona dopiero w dniu 14 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004 r. powinien być liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (29 marca 2005 r.), a zatem termin ten upłynął w dniu 30 maja 2005 r. (pierwszy dzień roboczy po dniu 28 maja 2005 r.). W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skarga została złożona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie tych przepisów w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich polega na przyjęciu przez Sąd, że skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną i to niezależnie od tego, czy skarżący otrzymał uchwałę właściwego organu gminy w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa, czy też nie otrzymał takiej uchwały. Sąd błędnie przyjął, zdaniem Rzecznika, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do których odsyła art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach dotyczących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powinny odpowiadać miesięcznemu terminowi przewidzianemu dla organów II instancji w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich powołał poglądy prezentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z zajmowanym w tych orzeczeniach stanowiskiem termin do zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia albo – w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie – od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Rzecznika, odejście od tego poglądu przez Sąd, na podstawie wnioskowania a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, jest nieuprawnione i niezasadne. Art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym samodzielnie bowiem określa terminy postępowania w przypadku wniesienia wezwania, o którym mowa, a skoro tak, to nie ma podstaw do zastosowania art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji wejście w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonało zmiany stanu prawnego w powyższych sprawach. Rzecznik podniósł także, iż wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie może naruszać zasadę określoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującą obywatelom prawo do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie można podzielić jej zarzutu, że do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie mają zastosowania przepisy art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kwestia ta budziła dotąd uzasadnione wątpliwości, w ślad za tym rozbieżności w orzecznictwa sądowym. O ile przed wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przed 1 stycznia 2003 r. jednolicie przyjmowano, że termin do zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku nieudzielania odpowiedzi na to wezwanie od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. (zob. m.in. post. SN z 21 stycznia 1998 r. sygn. akt II RN 100/97, OSNP 1998/21/618; uchwałę SN z 8 marca 1995 r. III AZP 9/95, OSNiAPiUS 1995/20/243 oraz uchwałę NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/9, ONSA 1998/3/78) to po reformie sądownictwa administracyjnego pojawiał się coraz częściej prezentowany w orzecznictwie pogląd prawny, iż termin do wniesienia skargi, o której mowa, określa art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ( 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa - zob. np. postanowienie NSA z 1 lipca 2005 r., OSK 1634/04, Lex nr 186585 oraz z 17 października 2006, I OSK 1409/06, niepubl.). Rozbieżności w orzecznictwie w tej ważnej dla praktyki sprawie spowodowały, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedział się za poglądem, iż przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwanie (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przez jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwania. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie – podkreślił skład rozszerzony NSA – także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminnym. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę tego organu, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od wniesienia wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia prawa, niezależnie od tego czy skarżący otrzymał uchwałę właściwego organu gminy w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa czy też takiej uchwały nie otrzymał, to naruszył przepis art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, zasadnym czyniąc – choć z innej przyczyny – zarzut skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich. Błędna wykładnia ww. przepisów prawa spowodowała, że skarga B. P. została przez Sąd odrzucona, mimo że została wniesiona w terminie. Skarżąca wezwała Radę Gminy K. w dniu 29 marca 2005 r. W dniu 16 maja 2005 r. skarżącej doręczono uchwałę z dnia [...] kwietnia 2005 r. o nieuwzględnieniu jej wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia prawa, czyniąc to przed upływem sześćdziesiątego dnia do wniesienia skargi na uchwałę ww. Rady w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli tak, to w myśl wcześniejszego wywodu od dnia doręczenia skarżącej ww. uchwały rozpoczął bieg 30 dniowy termin do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy K., a skarżąca wniosła skargę dzień przed jego upływem, tj. przed 15 czerwca 2005 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.