IV SA/Wa 458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], stwierdzające nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] "uzgodnił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na przebudowie (modernizacji) przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] od km 20+600, do km 30+250 przy zachowaniu warunków: - roboty związane z usuwaniem drzew wykonywać należy poza okresem lęgowym tj. od 1 września do 28 lutego, - zakres i rozmiar wycinku drzew i krzewów powinien być zgodny z uzgodnioną inwentaryzacją drzew i krzewów do usunięcia". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] stwiedził, iż "realizacja planowanego przedsięwzięcia przy zachowaniu ww. warunków nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko". Następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Wójt Gminy L. "ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. przebudowa (modernizacja) przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] od km 20+ 600 do km 30+ 250". Na skutek wszczętego z urzędu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] stwierdzono nieważność ww. postanowienia Wojewody. Przesłanką stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...] było rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880), przejawiające się w braku uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania w rozumieniu omawianego przepisu na obszar Natura 2000, "[...]", co w konsekwencji doprowadziło do złamania zakazów z art. 33 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie organu nadzorczego, u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. leżało również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa, stanowiące konsekwencje nieprzeprowadzenia przed jego wydaniem oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]". Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w C. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania wycofanego z obrotu prawnego postanowienia przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 cyt. ustawy, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: - pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub - wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub, - pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Powołując regulację zawartą w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wskazano, iż projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji, iż przesłanką wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc rozstrzygnięcia Wojewody [...] jest rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 i 77 § 1 Kpa. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zestawienie treści kontrolowanego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. z treścią art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na pozostawanie ich w jawnej sprzeczności, a organ ten uzgodnił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanego przedsięwzięcia wbrew nakazowi przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na cele ochrony obszaru, a jednocześnie wbrew zakazom wynikającym z art. 33 ust. 1 ustawy. Powyższe oznacza, iż rozstrzygniecie Wojewody [...] zostało wydane sprzecznie z przesłankami określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania kontrolowanego aktu. Zdaniem organu odwoławczego kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie miała okoliczność, iż teren obejmujący obszar Natura 2000 "[...]" już w 2004 r. został uznany za ostoję ptasią o znaczeniu międzynarodowym- IBA (Important Bird Area). Jako, że obszar ten nie został włączony do ówczesnej (pierwszej propozycji rządowej co do kształtu sieci Natura 2000 w Polsce, w konsekwencji znalazł się na tzw. "Shadow List", jako "ostoja ptasia konieczna do badania". Pokreślono, iż w świetle utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE poglądu, w sytuacji braku innych dowodów naukowych, obowiązuje inwentarz obszarów o szczególnym znaczeniu dla ptaków (IBA), uznawany za bazę naukową stanowiącą cenny punkt odniesienia. W takim przypadku, zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, obszary IBA powinny być wyznaczane jako obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Państwa Członkowskie zobowiązane są do sklasyfikowania jako OSO wszystkich terenów, które przy zastosowaniu kryteriów ornitologicznych okazują się być najbardziej odpowiednie dla ochrony danego gatunku. Podniesiono, iż Państwo Członkowskie nie może uciec od obowiązku ochrony obszaru, który w świetle właściwych kryteriów zasługuje na taką ochronę, poprzez niezakwalifikowanie go jako OSO. Odzwierciedleniem takiego podejścia na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, jest późniejsze wyznaczenie obszaru "[...]" jako OSO, co tym samym potwierdziło jego bardzo wysokie walory przyrodnicze. Nie ulega zatem wątpliwości, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ww. obszar Natura 2000 "[...]" było w tym przypadku obligatoryjne i niezbędne, gdyż bezsprzecznie spełniona była przesłanka dotycząca możliwego znaczącego oddziaływania na ten obszar. Istotne natomiast znaczenie ma fakt, iż w toku postępowania w sprawie nieważności postanowienia Wojewody [...] do Komisji Europejskiej przekazane zostały zaktualizowane Standardowe Formularze Danych (SDF) dla obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, w tym obszaru "[...]". Zgodnie z nowym SDF, również kulik wielki (Numenius arquata) stanowi przedmiot ochrony ww. obszaru, co zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oznacza, że odnoszą się do niego w pełnym zakresie względy ochronne wynikające z istnienia obszaru Natura 2000 powołanego dla jego ochrony. W konsekwencji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że jako organ drugiej instancji jest zobowiązany do uwzględnienia tej okoliczności. Podkreślono jednocześnie, że gatunki stanowiące przedmiot ochrony omawianego obszaru Natura 2000 są nierozerwalnie związane z terenami otwartymi, a ostoja ta jest jedną z najważniejszych, dla ich ochrony w Polsce. Obszar ten jest ważnym miejscem występowania wielu gatunków ptaków jest również miejscem zatrzymania się dla wielu gatunków ptaków migrujących. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż realizowane przedsięwzięcie ingeruje zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio w siedliska gatunków stanowiących o wartości przyrodniczej obszaru. Zmiany w siedliskach mogą spowodować znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony omawianego obszaru Natura 2000, a tym samym istotne pogorszenie stanu ochrony wielu gatunków znajdujących się pod ochroną. Wskazano, iż analiza materiału dowodowego jednoznacznie wykazała, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia była bezpośrednią przyczyną zniszczenia siedlisk: kulika wielkiego i rzekotki drzewne oraz stanowiska lęgowego kropiatki. Jednocześnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska za niedopuszczalne uznał stanowisko, że warunki nałożone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. odnoszą się do kwestii wycinki drzew i krzewów. Organ odwoławczy nie zgodził się ponadto z argumentacją, że u podstaw stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] leżało stwierdzenie wystąpienia jedynie błędów dotyczących samego postępowania. Podniesiono, iż stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego Wojewody [...] było naturalną konsekwencją procesową wydania go z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a w następstwie i art. 33 ust. 1 cyt. ustawy. Poza naruszeniem przepisów prawa materialnego kontrolowane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie Wojewody [...] obarczone jest również rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 7 Kpa. Podkreślono, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Za bezzasadny uznano także zarzut, iż podstawą uchylenia kontrolowanego postanowienia było "zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia". Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania pozostaje zdaniem organu odwoławczego okoliczność wysokiego zaawansowania etapu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie może ona bowiem w żadnym razie legitymizować działań łamiących prawo. Za nieprawdziwe uznano również stwierdzenie strony skarżącej, "że ostateczne rozstrzygnięcia organów administracyjnych w tym zaskarżone postanowienie wywołały nieodwracalne skutki w postaci realizowania od lutego 2010 roku inwestycji (...), na której wykonano już ponad 54% robót". Podkreślono, iż zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego przewidują narzędzia przeznaczone do stosowania w warunkach wycofania z obrotu prawnego aktów administracyjnych zarówno ostatecznych jak i pozbawionych tego waloru oraz przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w C. wskazując, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 156 § 2 Kpa. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniesiono, iż z treści zaskarżonego aktu wynika, że podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. były błędy dotyczące samego postępowania, co nie dawało podstaw do wyeliminowania tego postanowienia w trybie stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem strony skarżącej orzekający organ uznał, że zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia stanowi argument przemawiający za wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...], gdy tymczasem Sąd Rejonowy w M. [...] dokonał uniewinnienia od popełnienia zarzuconego czynu. Orzeczenie to jest prawomocne. Skarżący wskazał ponadto, iż określenie organu odwoławczego, iż przedmiotowe przedsięwzięcie może oddziaływać na siedliska gatunków ptaków żyjących na terenie, na którym realizowana jest inwestycja wskazuje, iż sam organ ma wątpliwości, czy rzeczywiście do takiego oddziaływania dojdzie. Również podnoszony argument, iż nowy Standardowy Formularz ma zastosowanie do oceny uchylonego postanowienia nie może zdaniem skarżącego zasługiwać na uwzględnienie. W ocenie skarżącego, niezależnie od powyższego, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż kwestionowane postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. wywołało nieodwracalne skutki w postaci realizowania od lutego 2010 r. inwestycji o znacznej wartości, na której wykonano już 65 % robót. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III AZP 23/93, OSNCP 1994 r., nr 5, poz. 108, z której wynika, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1987, sygn. I SA 1406/86. Wykazanie zaangażowania robót budowlanych jak i ich wartości zdaniem skarżącego świadczy o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. . Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości postanowienia, wydanego w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia administracyjnego jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości postanowień, o której mowa w art. 16 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania postanowienia, kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia jest ocena takiego postanowienia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostatecznym postanowieniem, rozstrzygającym o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanego postanowienia pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia jest ocena takiego postanowienia jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia ostatecznych postanowień, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności orzeczeń ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał organ, orzekający w sprawie niniejszej, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. zostało wydane w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) i uzgadniało decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na przebudowie (modernizacji) przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] od km 20+600 do km 30+250 przy zachowaniu określonych w postanowieniu warunków: - roboty związane z usuwaniem drzew wykonywać należy poza okresem lęgowym tj. od 1 września do 28 lutego; - zakres i rozmiar wycinki drzew i krzewów powinien być zgodny z uzgodnioną inwentaryzacją drzew i krzewów do usunięcia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. zakwalifikował w/w przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Wojewoda [...] wydając oceniane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie, winien był wziąć pod uwagę treść art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem ust. 1 tego przepisu zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Z kolei art. 33 ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28. W konsekwencji powyższego ustawodawca nakazał ażeby planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska – art. 33 ust. 3. Skoro zgodnie z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. planowane przedsięwzięcie mogło znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, to żeby wyeliminować zakaz podjęcia takiego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, należało przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W przedmiotowym postępowaniu organ wykazał, że uzgadniające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. zostało wydane bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "[...]" czym rażąco naruszono art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez złamanie zakazu, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Podstawy stwierdzenia nieważności ocenianego postanowienia mają charakter materialny, a nie procesowy, jak wywodzi skarżący. Samo postanowienie uzgadniające nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę. Stopień zainwestowania inwestycji pozostaje bez wpływu na nieodwracalność skutków prawnych postanowienia uzgadniającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.