II OSK 2537/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 201/12 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 201/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę S.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W trakcie postępowania dotyczącego robot budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr [...], będącej własnością M.W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie wydał w dniu [...] października 2005 r. postanowienie nr [...], utrzymane następnie w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, o wstrzymaniu robót budowlanych przy przebudowie budynku gospodarczego wraz z gnojownią. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], organ I instancji nakazał M.W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie budynku gospodarczego wraz z gnojownią, wskazując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyniku złożonego przez S.K. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] listopada 2005 r., po kilku latach trwających postępowań przed organami nadzoru budowlanego, w tym także przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji źródłowej, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] listopada 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M.W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. Konsekwencją powyższych decyzji była konieczność wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przebudowie budynku gospodarczego wraz z gnojownią na działce nr [...] w S. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nałożył na M.W. obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy przebudowie budynku gospodarczego na ww. działce w terminie do 30 stycznia 2012 r. Decyzją Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie, wydaną również [...] listopada 2011 r., umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej "gnojowni" dobudowanej do budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w południowo-zachodniej części działki [...] znajduje się murowany budynek w kształcie litery "L" o wymiarach 4,95 x 5,90 m i 3,50 x 5,20 m, parterowy z poddaszem. Do budynku w 2004 r. dobudowana została podmurówka z pustaków betonowych o wysokości 1,40 m, nadbudowana drewnianym płotkiem o wysokości 0,70 m, która od strony południowej stanowi ogrodzenie działki. To "wygrodzenie" stanowi wybieg dla kur. Organ uznał, że "wygrodzenie" jest ogrodzeniem części działki, które należy uznać za urządzenie budowlane. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę nie jest wymagane w przypadku budowy ogrodzenia, a ponieważ ogrodzenie nie zostało zlokalizowane od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz nie przekracza wysokości 2,20 m, jego budowa nie wymagała także dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z tym, nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Odwołanie złożył S.K.. Jego zdaniem, zakwalifikowanie wybiegu dla kur jako ogrodzenia służy ukryciu rzeczywistego stanu rzeczy. Odwołujący zarzucił również, że organ I instancji rozstrzygnął kwestię "gnojowni" przed wykonaniem przez inwestorkę obowiązku przedłożenia dokumentów (orzeczeń i ekspertyz budowlanych) dotyczących zarówno budynku, jak i gnojowni. Tymczasem może okazać się, że będziemy mieli do czynienia z budynkiem inwentarskim, dla którego gnojownia jest elementem niezbędnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przebudowie budynku gospodarczego wraz z gnojownią, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], w części dotyczącej "gnojowni", dobudowanej do budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny ocenia się w dacie orzekania. Według Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji prawidłowo, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że obiekt dobudowany do będącego przedmiotem postępowania budynku gospodarczego nie jest płytą do składowania obornika (jak wywodzi odwołujący), lecz jest to ogrodzenie, które nie przekracza 2,20 m wysokości i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Zgodnie zatem z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami, do budowy tego obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi. Według organu odwoławczego, nie naruszono przepisów prawa budowlanego. Postępowanie w części dotyczącej "gnojowni" należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do wydania merytorycznej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie S.K. wniósł o uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 7-9, art. 77 § 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono istotnych spraw i okoliczności prawnych oraz faktycznych, mających znaczenie dla sprawy. Zarzucił, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dodatkowego dowodu w sprawie, a jedynie opierał się na ustaleniach dokonanych przez PINB w Krośnie. Zakwalifikowanie wybudowanego urządzenia jako części ogrodzenia działki, zdaniem skarżącego, jest niezgodne z art. 3 Prawa budowlanego, a organ dokonując powyższych ustaleń zastosował wykładnię rozszerzającą przepisów prawa. Ponadto, niezależnie od sprawy dotyczącej wybudowania "wygrodzenia" dla kur, także lokalizacja budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości została dokonana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i rozporządzenia. Okap tego budynku praktycznie przekracza granicę działki skarżącego, co stanowi naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. W ocenie skarżącego, organ winien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Brak takiego rozstrzygnięcia powoduje ograniczenie praw skarżącego i dewastację jego terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, zarzuty zawarte w skardze nie wnoszą nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, a co za tym idzie brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej legalności dobudowanej do budynku gospodarczego podmurówki i drewnianego płotku, organy dokonały oceny i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i uznały wykonane "wygrodzenie" za urządzenie budowlane, wskazane w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Przepis ten zalicza do urządzeń budowlanych urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymienia, przykładowo, przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwalifikacja ta jest prawidłowa. Na podstawie zgromadzonych dowodów – m. in. oględzin – organy ustaliły, że wewnątrz podmurówki nie wykonano żadnego utwardzenia, znajduje się tam rodzimy grunt, a wykonane w ten sposób urządzenie pełni funkcję wybiegu dla drobiu, stanowiąc też częściowo ogrodzenie działki. Według Sądu, trafna jest argumentacja organu, że nie można uznać tego urządzenia za "gnojownik". Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877, ze zm.), płyty do składowania obornika powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne. Istotne są również dokonane w czasie oględzin ustalenia, że w przedmiotowym wybiegu nie jest składowany obornik, w budynku gospodarczym, do którego przylega wybieg, nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej, a gnojownik znajduje się na posesji M.W. w innym miejscu. Za prawidłową Sąd uznał także ocenę organu, według której, wykonany wybieg dla kur stanowi częściowo ogrodzenie, które nie przekracza 2,20 m wysokości i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jego wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Z tych przyczyn postępowanie legalizacyjne prowadzone w zakresie wybiegu, zwanego też "wygrodzeniem’ lub "gnojownikiem", na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden warunków określonych w tych przepisach. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w części dotyczącej "gnojowni", było więc prawidłowe. Sąd dodał, że legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skarżącego dotyczące usytuowania samego budynku gospodarczego, do którego przylega wybieg określany w decyzji jako "gnojownia", bowiem kwestie te będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia organu. Skargę kasacyjną złożył S.K., reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie , a mianowicie § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez użycie go jako kryterium kwalifikującego charakter i przeznaczenie danego urządzenia w sytuacji, gdy – co oczywiste – przepis ten określa warunki jakie winien spełniać prawidłowo wybudowane urządzenie do składania obornika, zaś w stanach faktycznych temu samemu celowi mogą służyć urządzenia niespełniające tych wymagań; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organ administracji w/w przepisów postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ ów poprzestał jedynie na ustaleniu, że w budynku gospodarczym, do którego przylega wygrodzenie, nie jest prowadzona hodowla inwentarza żywego (trzody chlewnej), co posłużyło mu do wyciągnięcia wniosku, iż nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia właścicielki działki, iż jest to "wybieg dla kur", zamiast ustalić, czy hodowla inwentarza żywego jest w ogóle prowadzona w tym gospodarstwie. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o: 1) uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; ewentualnie 2) uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; oraz 3) zasądzenie od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszenia dokonanego przez organ administracji, nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście oparł swoja ocenę na ustaleniu organu, według którego, w budynku gospodarczym, do którego przylega wygrodzenie, nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej. Sąd jednak, wbrew zarzutowi kasacji, nie poprzestał na tym ustaleniu. Przypomniał nadto, że gnojownik znajduje się na posesji M.W. w innym miejscu. Pamiętać trzeba, co podkreślił organ odwoławczy, że stan faktyczny w tym zakresie należało ustalić według daty wydania zaskarżonej decyzji. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy od stanu planowanego wykorzystania budynku gospodarczego oraz wynikającej z tego wykorzystania funkcji "wygrodzenia", do daty wydania zaskarżonej decyzji, upłynęło ponad siedem lat. W tym czasie zaś, jak wynika z uzasadnień decyzji organów, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zlikwidowano boksy pierwotnie przeznaczone dla świń oraz zaczopowano odpływ ze zdemontowanej umywalki i kratki ściekowej w posadzce. Budynek gospodarczy pełni funkcję garażowo-gospodarczą. Znajdują się w nim dwa pomieszczenia. Pierwsze przeznaczone jest na sprzęt gospodarczy, a drugie jest pomieszczeniem magazynowym z wydzieloną częścią dla kur. Takie ustalenia faktyczne, odnoszące się do stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaaprobował Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście jako odpowiadające stanowi rzeczywistemu należy ocenić ustalenie, według którego, ogrodzony pustakami i drewnianym płotkiem obszar gruntu przylegający do budynku gospodarczego jest wybiegiem dla kur, a nie gnojownikiem. Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i użycie go jako kryterium kwalifikującego charakter i przeznaczenie urządzenia. Zgodnie bowiem z przepisem § 2 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych. Tak więc wymogi z § 29 rozporządzenia powinna spełniać płyta do składowania obornika, która jest wykonywana w legalnym procesie inwestowania i podlega akceptacji organu architektoniczno-budowlanej. Obiekty i urządzenia budowlane, podlegające kontroli w postępowaniu zmierzającym do usunięcia skutków samowoli budowlanej lub innych naruszeń prawa budowlanego, są oceniane według definicji art. 3 pkt 1-4 oraz pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz pełnionej rzeczywiście funkcji, a nie według spełniania wszystkich wymogów technicznych obowiązujących w procesie legalnego inwestowania. Wykonanie płyty nieodpowiadającej tym wymogom technicznych poza procesem legalnego inwestowania nie oznacza zatem, że obiekt jest wyłączony spod działań organu nadzoru budowlanego. Pełnienie funkcji gnojowni bez spełniania wymogów technicznych tym bardziej wymagałaby interwencji organów. Uchybienie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z powyższych ustaleń, sporny obiekt nie jest gnojownią. Argument w postaci niespełniania wymogów z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, nie miał więc znaczenia w kwalifikacji rzeczywiście istniejącego obecnie urządzenia: wybiegu dla kur i ogrodzenia. Istotny zaś przepis prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego został przez Sąd pierwszej instancji trafnie wyłożony i właściwie zastosowany. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 7