IV SAB/Gl 70/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A Sp. z o. o. w C. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje stronę przeciwną do załatwienia punktu 2 wniosku skarżącego z dnia [...] r. w części dotyczącej pytania o kwoty wynagradzania za wykonywanie usługi kontroli biletów; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałej części skargę oddala; 4) zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na bezczynność z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. domagał się zobowiązania A w C. Spółka z o.o. w likwidacji do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący w dniu [...] skierował do A Sp z o.o. w C. wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) informacji dotyczących kontroli biletów komunikacji zbiorowej prowadzonej przez adresata wniosku, a w tym informacji czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej. W odpowiedzi na swój wniosek uzyskał wzór identyfikatora. Ponadto pismem z dnia [...] poinformowano go, że kontroli biletów dokonują firmy zewnętrzne. Przekazano mu także adresy i nazwy tych firm. Adresat wniosku przekazał, że firmy te prowadzą własną politykę kadrową, co nie pozwala mu precyzyjnie określić ilości kontrolerów, a pozostałe odpowiedzi na zadane pytania nie mogą być udzielone, gdyż dotyczą działalności spółki i stanowią tajemnicę handlową. Po wezwaniu do uzupełnienia informacji poprzez wskazanie do kiedy obowiązują umowy obecnie zawarte z firmami wykonującymi usługi kontroli biletów oraz na jakich zasadach firmy te są wynagradzane przekazano wnioskodawcy, iż firmy dokonujące kontroli biletów dla A w C. zawarły ze spółką umowę na czas nieokreślony, a wynagradzane są zgodnie z zasadami rynkowymi. Pismo zawierające te informacje sporządzono w dniu [...]. Skarżący uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności. Nie otrzymał bowiem informacji o ilości osób kontrolujących, a także informacji o stawkach i zasadach wynagradzania podmiotów kontrolujących bilety, jak również o datach obowiązywania zawartych z kontrolującymi bilety firmami umów. Skarżący podkreślił, iż adresat jego wniosku jest spółką, której wyłącznym udziałowcem jest Skarb Państwa, wobec czego w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane informacje, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz art. 5 lit. e powołanej ustawy stanowiły informacje publiczne. Zauważono w skardze, iż mimo ponownego wezwania do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania adresat wniosku nadal nie udzielił odpowiedzi ani nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Likwidator A Sp. z o.o. w C. w likwidacji wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż żądana przez stronę informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Spółka nie realizuje zadań publicznych, a żądana informacja odnosi się do czysto komercyjnej sfery jej działalności i dotyczy gospodarczych interesów spółki. Powołując się na treść art. 61 Konstytucji RP zauważono, że charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Likwidator Spółki powołując się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócił nadto uwagę, iż Spółka oceniając zasadność udzielenia informacji powinna kierować się szczególnie istotnym interesem publicznym, jaki niezbędny jest do uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Podjął również próbę zdefiniowania pojęcia "interesu publicznego" posiłkując się stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1721/05. Podkreślono jednocześnie, że Spółka nie będąc organem władzy publicznej nie może wydawać decyzji administracyjnych, a takiego rozstrzygnięcia oczekiwał skarżący. Do odpowiedzi na skargę załączono wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikało, iż Spółka pozostaje w stanie likwidacji, a do składania w jej imieniu oświadczeń woli upoważniony jest jednoosobowo likwidator Spółki. Załączono nadto protokół Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników w formie aktu notarialnego wykazujący, iż A Spółka z o.o. w likwidacji jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa. W ramach polemiki ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę skarżący oświadczył, iż wnioskowana informacja ma ścisły związek z realizacją przez A C. zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego, a przedsiębiorstwo to jest w 100% własnością Skarbu Państwa. Podlega więc podmiotowo ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazał także, iż jego wniosek nie dotyczył udzielenia informacji przetworzonej, a więc nie było podstaw do żądania od niego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy Likwidator A Sp. z o.o. w C. w likwidacji poinformował, iż Przedsiębiorstwo jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym. Z dostarczonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą akt administracyjnych wynikało, iż złożony przez skarżącego wniosek zawierał 4 punkty, w których kolejno pytano o to, czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w A Sp. z o.o. w C., czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów. Zapytano nadto jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej i zwrócono się o przesłanie aktualnie obowiązującego wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W dniu [...], w odpowiedzi na otrzymany wniosek Dyrektor do spraw Eksploatacji i Organizacji A Sp. z o.o. w C. przekazał wnioskodawcy wzór identyfikatora kontrolera biletów i poinformował, że kontrola biletów w autobusach odbywa się przez firmy zewnętrzne, wskazując ich nazwy i adresy, natomiast nie ma możliwości określenia liczby kontrolerów, gdyż firmy te prowadza własną politykę kadrową. Nie udzielił natomiast odpowiedzi na pozostałe pytania uznając, iż stanowią tajemnicę handlową, jako związane z działalnością Spółki. A.K., w piśmie dnia [...] nazwanym "wniosek o uzupełnienie informacji publicznej" wezwał A Spółka z o.o. w C. do udzielenia odpowiedzi do kiedy obowiązują umowy zawarte z firmami wykonującymi usługę kontroli biletów dla A C. oraz na jakich zasadach firmy są wynagradzane za wykonywanie tej usługi. Wskazując, iż adresat wniosku w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako Spółka będąca własnością Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a po myśli art. 6 ust. 1 pkt 2c cytowanej ustawy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Odpowiadając w piśmie z dnia [...] na wezwanie do uzupełnienie informacji Dyrektor do spraw Eksploatacji i Organizacji A Sp. z o.o. w C. przychylił się do wniosku i w ramach uzupełnienia udzielonej dotychczas informacji przekazał, iż firmy kontrolujące bilety zawarły ze Spółką umowę na czas nieokreślony i są wynagradzane zgodnie z zasadami rynkowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Rozważenie kwestii, czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienia skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Wobec stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył czy adresat, do którego skarżący skierował wniosek należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznych. Zakres działalności A Spółka z o.o. w C. w likwidacji, jako organizatora publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011r. Nr 5 poz. 130) oraz fakt dysponowania majątkiem publicznym przez jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, wbrew twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę nakazuje przyjąć, iż działanie A w C. nie ma charakteru działalności prywatnoprawnej, lecz nosi wszelkie cechy działalności publicznoprawnej, które dodatkowo cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, iż adresat wniosku skierowanego przez skarżącego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dysponującym przy tym majątkiem Skarbu Państwa, a zatem należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się także z przedstawionym przez Likwidatora A Sp. z o.o. w C. w likwidacji twierdzeniem, iż żądane przez skarżącego informacje nie posiadają charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Ustawodawca nie sformułował w ustawie o dostępie do informacji publicznej ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 ab initio u.d.i.p. stanowi jednak, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15). Zapytanie, na jakich zasadach zatrudniani są w autobusach komunikacji publicznej kontrolerzy biletów i czy dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej dotyczy organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego środków. Jeśli jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, dysponujący środkami publicznymi, jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Zważyć nadto trzeba, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie wprowadził na użytek ustawy definicji majątku publicznego zawierając jedynie przykładowy katalog podmiotów nim dysponujących. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że jest to majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998 r., str. 256). Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz praktyczny, Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 66). Informacją publiczną jest także treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2008 r. IV SA/Po 224/06 niepubl.). Natomiast zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż A Sp. z o.o. w C. w likwidacji było podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego zawierającego pytania o kwestie stanowiące informację publiczną. Analiza przedstawionych wraz ze skargą materiałów sprawy pozwala przyjąć, iż mimo zajętego w odpowiedzi na skargę stanowiska wniosek skarżącego w jego znacznej części został załatwiony. Adresat wniosku udostępnił bowiem wzór żądanego identyfikatora, wskazał nazwy i adresy firm zewnętrznych wykonujących czynności kontrolne biletów w środkach komunikacji A Spółka z o.o. w C., poinformował także, że umowy z firmami zewnętrznymi zawarte zostały na czas nieokreślony, a firmy te wynagradzane są na zasadach rynkowych. Przekazano nadto skarżącemu, iż A w C. nie posiada informacji o ilości osób kontrolujących zatrudnianych w zewnętrznych firmach, z którymi zawarł umowy. Przypomnieć tu należy ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, co do tego, iż w przypadku braku posiadania żądanej informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje nią jeśli informacja ta jest wiarygodna, zawiera należyte uzasadnienie, jaka jest przyczyna braku posiadania informacji i wskazania, w posiadaniu których podmiotów informacje te znajdują się (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt I OSK 156/12). . Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za prawdopodobne przyjąć należy, iż zleceniodawca, jakim jest A w C., nie posiadał informacji co do sposobu organizowania wykonywania zleconej usługi kontroli biletów, a w tym w jaka liczba kontrolerów ja wykonuje. Wskazał, iż informację te posiadają zleceniobiorcy. Powyższe pozwala przyjąć, iż sprawa w tym zakresie została załatwiona. Nie udzielono natomiast skarżącemu odpowiedzi na pytanie dotyczące kwot wynagradzania firm wykonujących usługi kontrolerskie. Skoro sprawa w tym zakresie nie została załatwiona zachodzi bezczynność po stronie adresata wniosku Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może z nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej może przybrać czynności materialno-technicznej, jeżeli informacja zostaje udzielona. Podmiot zobowiązany może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jednakże jeśli odmawia udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, jak uczyniono to w piśmie z dnia [...], to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Przekazanie skarżącemu pisma, w którym odmawia się udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę handlową było działaniem bez podstawy prawnej i przesądzało o bezczynności organu. Likwidator A Spółka z o.o. w C. w likwidacji reprezentując ten podmiot posiada kompetencje zarówno do udzielania w drodze czynności materialno-technicznej informacji publicznej, jak też odmowy jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej, a kompetencje takie przysługują mu z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazano, jako podmioty zobowiązane – podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przedłożony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wypis z KRS poświadczał, iż Likwidator Spółki posiada uprawnienia do jej reprezentowania na zewnątrz. Tym samym posiada uprawnienia do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, co może nastąpić we wskazanych w ustawie formach, a w tym w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek skarżącego, w części niezałatwionej, obejmującej kwestie wysokości wynagradzania kontrolerów biletów, powinien być zatem rozpatrzony przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione akta potwierdzają fakt podjęcia czynności, które zmierzały do załatwienia sprawy. Czynności te podejmowane zostały przy uwzględnieniu ustawowych terminów. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej wykładni zastosowanych przepisów. Dotyczyło to przede wszystkim nie zrozumiałego w świetle treści złożonego przez skarżącego wniosku wywodu o charakterze informacji przetworzonej i przesłankach jej udostępniania. Zważyć nadto przyjdzie, iż skarżący domagał się w skardze zobowiązania organu do udostępnienie mu żądanych informacji w całości mimo, iż poza jedną, wyżej wskazaną informacją sprawa została rozpatrzona przed wniesieniem skargi. W tym zakresie skarga nie była więc zasadna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono natomiast na mocy art. 200 p.p.s.a.