VIII SA/Wa 245/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "organ II instancji" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"), po rozpoznaniu odwołania L. K., działającej w imieniu A. K. (dalej: "skarżący"), od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. (dalej: "organ I instancji") przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: "GOPS") z dnia [...] października 2011 r., odmawiającej przyznania zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi w 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: A. K. jest właścicielem działki numer [...] o powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami, położonej w W. [...] gmina S. na podstawie umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 2008 r. W dniu [...] lipca 2010 r. do GOPS w S. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącego, jego siostry – L. K., o wypłatę zasiłku w kwocie [...] zł. w związku ze szkodami w zabudowaniach, gdzie jest zameldowany, spowodowanymi powodzią w czerwcu 2010 r. A. K. od [...] lat przebywa w S., a do Polski przyjeżdża co [...] lata. W przedmiotowym domu L. K. przebywa od marca do listopada każdego roku, na stałe jest zameldowana w O.. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję o odmowie przyznania L. K. zasiłku celowego, ponieważ zarówno ona, jak i jej brat są w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby, a we wskazanym budynku przed powodzią nie prowadzone było gospodarstwo domowe. Organ II instancji, na skutek odwołania L. K., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej "u.p.s."). Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 39/11 uchylono w/w obie decyzje z uwagi na nienależycie wyjaśniony stan faktyczny. Sąd zwrócił uwagę, iż organy błędnie potraktowały L. K. jako wnioskodawczynię w sytuacji, kiedy złożyła notarialne pełnomocnictwo do występowania w sprawie w imieniu brata. W konsekwencji pełnomocnik nie mógł być adresatem decyzji, tylko podmiot, w imieniu którego podejmuje czynności w postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy miały przeprowadzić analizę treści art. 40 ustęp 2 u.p.s. pod kątem tego, czy sytuacja wnioskodawcy kwalifikuje go do uzyskania pomocy, jak i podjąć stosowne ustalenia na okoliczność, czy w wyniku klęski żywiołowej poniósł on stratę oraz oszacować jej wysokość. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji, w oparciu o przepisy art. 104 i 105 k.p.a., art. 19 punkt 10, art. 54, art. 59 ustęp 2, art. 106 i art. 112 ustęp 5 u.p.s., odmówił A. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że osobą wnioskującą o przyznanie pomocy w związku ze szkodami powodziowymi w 2010 r. jest A. K., a L. K. jest jego pełnomocnikiem. Powołał się na wytyczne [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] maja 2010 r. oraz [...] czerwca 2010 r., zgodnie z którymi pomoc w formie zasiłku celowego w sytuacji szkód związanych z powodzią w 2010 r. przysługuje osobom zameldowanym na stałe w zniszczonych domach, którzy utracili jedyne schronienie lub zostało ono zniszczone, a sami nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o własne środki. Poza tym do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego niezbędne było ustalenie, że przed powodzią faktycznie prowadzono w zniszczonym budynku mieszkalnym gospodarstwo domowe. W ocenie organu I instancji skarżący, jak również jego pełnomocnik nie spełniają w/w przesłanek, dlatego nie zachodzi konieczność udzielenia im wsparcia w postaci zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi. Od tej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik skarżącego, podnosząc braki i niejasności w jej uzasadnieniu oraz brak oszacowania wysokości strat, poniesionych w wyniku powodzi w czerwcu 2010 r. Nie zgodziła się z ustaleniami, iż skarżący nie przebywał w miejscu zamieszkania przed, podczas i po powodzi, a przed powodzią nie prowadzono w przedmiotowym domu gospodarstwa domowego. Na skutek odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując na art. 5 u.p.s., z którego wynika, iż dla przyznania określonych w ustawie świadczeń niezbędne jest wykazanie, że osoba korzystająca z pomocy społecznej posiada miejsce zamieszkania i przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. O spełnieniu tych przesłanek nie decyduje tylko treść oświadczenia woli wnioskodawcy, ale dające się obiektywnie stwierdzić okoliczności i zachowanie, wskazujące na jego rzeczywisty stan. W ocenie organu, w sytuacji kiedy skarżący w W. jest tylko zameldowany, na stałe przebywa za granicą, a do kraju przyjeżdża co [...] lata (ostatnio był w październiku 2010 r.), nie spełnia on przesłanki faktycznego przebywania na terytorium Polski, co uniemożliwia z kolei zastosowanie art. 40 ustęp 2 u.p.s. W takim stanie rzeczy nie jest istotne ustalenie poniesionych przez niego strat w wyniku powodzi w 2010 r. oraz szacowanie jej wysokości. Organ nie kwestionuje, że w wyniku powodzi skarżący poniósł szkodę majątkową, jest poszkodowanym w rozumieniu art. 3 punkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. (Dz.U. 2010 r., Nr 123, poz. 835). Jednak status poszkodowanego w aspekcie w/w ustawy nie czyni go uprawnionym do świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji podniósł, że również w świetle wytycznych [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] maja i [...] czerwca 2010 r. skarżący nie mógł być zakwalifikowany jako uprawniony do wnioskowanej pomocy. Nie ma też znaczenia w rozpatrywanej sprawie, że pełnomocnik skarżącego gospodaruje jego majątkiem, posiadając szerokie pełnomocnictwo. W konkluzji organ uznał, że stan faktyczny przebywania strony poza granicami RP wyłącza go, w oparciu o art. 5 u.p.s., z grona osób uprawnionych do otrzymania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w trybie art. 40 ustęp 2 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wyjątków od tej normy, jest w tym zakresie bezwzględnie obowiązująca i nie należy do uznania administracyjnego. Jednocześnie organ II instancji sprostował podstawę prawną wskazaną przez organ I instancji, podając prawidłowo art. 5, art.18 ustęp 1 punkt 4 i ustęp 2, art. 40 ustęp 2, art. 106, art. 112 ustęp 5 u.p.s. oraz art. 104 k.p.a. Od tej decyzji pełnomocnik skarżącego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 u.p.s. przez błędną interpretację, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi w 2010 r., w następstwie czego w całości zaniechano ustaleń co do wysokości szkody i zasiłku celowego. SKO błędnie oceniło, że w przedmiotowym przypadku nie nastąpiło kumulatywne spełnienie przesłanek: posiadania obywatelstwa polskiego, miejsca zamieszkania oraz przebywania na terytorium kraju. Przepis art. 5 u.p.s. należy interpretować łącznie z definicją poszkodowanego z art. 3 punkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. Skarżący posiada obywatelstwo polskie, ma miejsce zameldowania na terytorium gminy S. oraz czasowo (w czasie swoich przyjazdów) przebywa w przedmiotowym domu, jest z tym miejscem związany, zamierza w nim stale spędzać czas, a w związku z powodzią w 2010 r. doznał szkody majątkowej i stracił możliwość czasowego korzystania ze swojej nieruchomości. W świetle powyższego powinien być uznany za osobę uprawnioną do otrzymania zasiłku celowego. Poza tym pełnomocnik skarżącego podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstawy prawnej, poprzestając jedynie na wymienieniu przepisów prawnych, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że wystąpienie szkody nie jest determinujące w przedmiotowej sprawie, tylko status osoby, która tej szkody doznała. Status skarżącego, pomimo doznania szkody, nie uprawniał go do uzyskania wnioskowanej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem oraz trafności jego wykładni. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest, zgodnie z art. 138 k.p.a., ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie ograniczając się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak też w przedmiotowej sprawie uczynił organ II instancji, który dokonał swojej analizy materiału dowodowego oraz sprostował błędnie wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną decyzji. W rozpoznawanej sprawie zasiłek celowy, związany ze skutkami powodzi z maja-czerwca 2010 r., przyznawany jest w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, ze środków pochodzących z budżetu państwa, co wynika z art. 18 ustęp 1 punkt 4 i ustęp 2 u.p.s. Z treści artykułu 40 ustęp 1 i 2 w/w ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w tym w wyniku klęski żywiołowej. Taki zasiłek celowy nie jest uzależniony od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ustęp 3 cytowanego artykułu). W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej organy mają na uwadze w szczególności umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych możliwości i zasobów. Rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ustęp 3 w/w/ ustawy), a organ działa w takim wypadku w ramach tzw. "uznania administracyjnego". W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i przekonywującym uzasadnieniu decyzji. Zadaniem organu w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanej po raz kolejny, była ocena, czy wniosek złożony przez pełnomocnika skarżącego oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Należy mieć na uwadze, że świadczenia udzielane na podstawie ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku takiej klęski; mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 u.p.s. winny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, niż dotkniętym klęską (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 570/11, LEX, nr 1082784). Błędna jest jednak taka interpretacja art. 40 u.p.s., według której przepis ten stanowi lex specialis, do którego nie mają zastosowania zasady ogólne udzielania przez państwo pomocy społecznej i w oparciu o który zasiłek powinien być wypłacony każdemu, kto poniósł szkodę na skutek powodzi (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., I OSK 2176/11, LEX nr 1110813). Zdaniem Sądu zasadne było powołanie się przez organy w przedmiotowej sprawie na przepis art. 5 u.p.s., który wskazuje na zakres podmiotowy adresatów świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej nie mogły być pominięte przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw. Z treści punktu 1 tego artykułu wynika, że prawo do takich świadczeń przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP. W świetle powyższego przepisu skarżący nie spełnia przesłanki posiadania miejsca zamieszkania i przebywania na terenie Polski (obie przesłanki muszą być spełnione łącznie). Bezspornie skarżący przebywa od [...] lat w [...], a do Polski przyjeżdża co [...] lata. Ostatnio był w 2010 r., po powodzi i interesował się w Gminie możliwością przyznania zasiłku celowego (oświadczenie pełnomocnika złożone na rozprawie k.[...]). W ocenie Sądu, uszkodzony budynek skarżącego w W., w którym jest zameldowany, nie stanowi dla niego centrum życiowego, nie przebywa on w nim na stałe, tylko okresowo (w czasie sporadycznych pobytów w Polsce). Wobec tego przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ustęp 2 u.p.s. na remont tego budynku jest nieuzasadnione. Nie ma tu znaczenia, że skarżący w tym budynku jest na stałe zameldowany. Niewątpliwie ma on zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, poza granicami Polski i nie można go zakwalifikować do kategorii osób, które na skutek powodzi w 2010 r. utraciły lokal mieszkalny, a zatem miejsce, które służy do realizacji podstawowych funkcji życiowych. Nawet uznanie skarżącego za poszkodowanego w świetle art. 3 punkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi nie jest podstawą do przyznania żądanego zasiłku, bowiem ta "specustawa" nie stanowi podstawy wypłaty zasiłku celowego, tylko ustawa o pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji organ II instancji prawidłowo więc ustalił i wyjaśnił, nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów, dlaczego nie uznano statusu skarżącego jako pozwalającego na przyznanie mu pomocy, rozpatrując przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. Sąd podziela argumenty zawarte na powyższą okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjmuje je za własne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada art. 107 § 3 k.p.a, ponieważ sanuje zbyt lakoniczne i z błędną podstawą prawną uzasadnienie organu I instancji. W świetle powyższych ustaleń, organy nie musiały ustalać zakresu i wysokości szkody, jaką poniósł skarżący na skutek powodzi. Poniesienie tej szkody nie przesądza bowiem o obowiązku przyznania zasiłku celowego w trybie art. 40 ustęp 2 w związku z art. 5 punkt 1 u.p.s. Zdaniem Sądu, organy wypełniły zalecenia wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 39/11, gdyż w pierwszej kolejności ustaliły adresata decyzji, a następnie dokonały analizy, czy sytuacja skarżącego kwalifikuje go do uzyskania pomocy w trybie art. 40 ustęp 2 u.p.s. Gdyby skarżący spełniał przesłanki wynikające z art. 5 punkt 1 u.p.s., wówczas organy byłyby zobowiązane ustalać zakres i wysokość szkody, poniesionej przez niego na skutek powodzi w 2010 r. Wprawdzie Sąd z urzędu stwierdził nieprawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji osobiście skarżącemu, zamiast jego pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jednak to uchybienie procesowe, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, kiedy decyzja organu II instancji została już prawidłowo doręczona do rąk pełnomocnika, nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.