II SA/Lu 1021/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. z dnia 1 sierpnia 2011 r., nr [...], którą orzeczono, iż zaliczki alimentacyjne w kwocie 2.450,00 zł, pobrane przez A. O. od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązano A. O. do zwrotu wskazanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Na skutek rozpatrzenia wniosku A. O. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla syna A. G., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Wójta Gminy, decyzją z dnia 21 października 2008 r. Nr [...], przyznał wnioskodawczyni świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej na rzecz syna A. G., w kwocie 350 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Następnie organ pierwszej instancji w związku z uzyskaniem informacji, że dłużnik alimentacyjny E. G. zmarł, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21 października 2008 r., po czym decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia 21 października 2007 r. i odmówił A. O. przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna A. G. na okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. Decyzja ta wobec braku wniesienia przez stronę odwołania stała się ostateczna. W związku z tą decyzją organ pierwszej instancji wydał w dniu 20 lipca 2009 r. decyzję, którą orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. w kwocie 2.450 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wywiódł, że wobec ujawnienia nowych dowodów po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. została uchylona decyzja z dnia 21 października 2008 r. przyznająca zaliczkę alimentacyjną. Wskutek tego powstała kwota nienależnie pobranych świadczeń, co rodzi obowiązek ich zwrotu. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. O. decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powtórnie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 18 marca 2010 r. ponownie orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. w kwocie 2.450 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Również ta decyzja na skutek odwołania strony została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Również trzeci raz rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. w kwocie 2.450 zł wraz z ustawowymi odsetkami uznając to świadczenia za nienależnie pobrane. W ocenie organu wobec uchylenia decyzji z dnia 21 października 2008 r. przyznającej zaliczkę alimentacyjną i odmowy jej przyznania wypłacona w przedmiotowym okresie zaliczka stała się świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Zgodnie bowiem z mającym w sprawie zastosowanie przepisem art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia. Zdaniem organu nie ma natomiast znaczenia, że strona nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Także od tej decyzji A. O. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 2 ust. 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie było wypłacone nienależnie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wobec śmierci E. G. w dniu 31 marca 2006 r. obowiązek alimentacyjny mający charakter osobisty wygasł, natomiast wypłacona zaliczka alimentacyjna w okresie od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. w kwocie 2.450 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż zaliczka ta została przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono stronie prawa do tego świadczenia. Kolegium również za organem pierwszej instancji powtórzyło, iż okoliczność, że odwołująca nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego nie ma wpływu na fakt, że nie posiadała uprawnień do pobierania zaliczki alimentacyjnej w przedmiotowym okresie. We wniesionej skardze na powyższą decyzję, A. O. domagała się jej uchylenia, podnosząc tak jak w odwołaniu zarzut naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy stała się ostateczna decyzja o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej oraz art. 2 ust. 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie było wypłacone nienależnie. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie zwrotu przez A. O. pobranych w okresie od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. świadczeń w formie zaliczki alimentacyjnej w kwocie 2.450,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem organów obydwu instancji, uzyskane w tym zakresie przez stronę kwoty stanowią bowiem świadczenie nienależnie pobrane. W ocenie Sądu taką ocenę należy uznać za trafną. Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego przekonania należy poprzedzić uwagą, że za świadczenie nienależnie pobrane w niniejszej sprawie uznano świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej przyznane na rzecz A. G. na okres od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Jednakże na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 9 ze zm.). Zgodnie z art. 41 tej ustawy sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 2008 r., podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Podstawę działania organów stanowił przepis art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Z kolei art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej w skrócie k.p.a.). Jednak, co najistotniejsze przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. o uchyleniu decyzji przyznających skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej na przedmiotowy okres i o odmowie przyznania tego świadczenia. Dopiero następnie organy przeprowadziły postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, które dotyczyło zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych i wyłącznie ta decyzja stanowi przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie. Definicję świadczenia nienależnego zawarto w art. 30 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której stosowania odsyła art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z jego treścią, za takie świadczenia uważa się świadczenia: wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1), przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (pkt 2), wypłacone w przypadku podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 3), przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (pkt 4). W niniejszej sprawie organy przyjęły, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i z taką oceną należało się zgodzić. Analiza tego przepisu wskazuje, że określa on dwie sytuacje, w których świadczenie uznaje się za nienależne. Obydwie odnoszą się do stanu, kiedy decyzja o przyznaniu świadczeń została ostatecznie wyeliminowana z porządku prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania: w pierwszej z nich - w wyniku stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w drugiej - z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. przy czym przepis ten stanowi samodzielną podstawę do uznania świadczenia za nienależne w sytuacji, gdy w sprawie wydano już decyzję stwierdzającą nieważność albo decyzję uchylającą wcześniej wydaną decyzję o przyznaniu świadczeń i orzeczono o odmowie ich udzielenia. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest w tym zakresie związany decyzjami wydanymi wcześniej w nadzwyczajnych trybach postępowania, co oznacza, że w sprawie nienależnie pobranych świadczeń jest obowiązany wydać decyzję, jeśli zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi jakiejkolwiek swobody w tym zakresie. Innymi słowy postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest postępowaniem następczym, odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji przyznających świadczenie. Okolicznością bezsporną jest, że sprawa przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej na przedmiotowy okres była przedmiotem postępowania wznowieniowego, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 22 czerwca 2009 r. uchylająca decyzję z dnia 21 października 2008 r. o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej i orzekająca o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia. Skarżąca nie kwestionowała tej decyzji w trybie złożenia odwołania, a zatem jest ona ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wiąże organy i Sąd, który nie może oceniać w niniejszym postępowaniu kwestii prawidłowości uchylenia decyzji z dnia 21 października 2008 r. przyznającej skarżącej zaliczkę alimentacyjną jak też kwestii odmowy przyznania tego świadczenia. Co prawda w stosunku do tej decyzji prowadzone było z inicjatywy skarżącej postępowanie zmierzające do jej wyeliminowania, jednakże nie przyniosło ono pozytywnego dla strony rezultatu. Mianowicie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. tutejszy Sąd oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 22 czerwca 2009 r., którą uchylono decyzję z dnia 21 października 2008 r. o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej i orzeczono o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia na przedmiotowy okres. Wyrok ten jest prawomocny, co jednakże nie stoi na przeszkodzie w możliwości wszczęcia w stosunku do tej decyzji kolejnego postępowania z wykorzystaniem trybów nadzwyczajnych. Powracając do zagadnienia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wskazać ponadto trzeba, co słusznie podniesiono w orzecznictwie, że decyzja o zwrocie nienależnych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron tego postępowania. Przeciwnie, determinowana jest przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r. I OSK 675/10, niepubl.). Zaskarżona decyzja jest następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli fakt uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania świadczenia, stanowi podstawę uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych rzeczywiście został dodany na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2008 r. Nr 223 poz. 1456) i wszedł w życie z dniem 2 stycznia 2009 r., a zatem bezspornym jest, iż nie obowiązywał w okresie pobierania spornej zaliczki alimentacyjnej. Okoliczność ta nie stawowi jednak przeszkody w jego zastosowaniu w sprawie. Przede wszystkim należy podnieść, iż ww. ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, ograniczających zastosowanie tego przepisu jedynie do stanów faktycznych zaistniałych po dacie jego wejścia w życie. Innymi słowy w sytuacjach gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że "nowe" przepisy mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych nie tylko po ich wejściu w życie, lecz również do tych, które miały miejsce wcześniej. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności, zgodnie z którą w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, a nie w dniu określonego zdarzenia faktycznego. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, których jak wskazano ustawodawca w analizowanym przypadku nie ustanowił. Brak przepisów przejściowych uzasadnia sam charakter wprowadzonej zmiany. Omawiana nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych miała bowiem na celu rozszerzenie zakresu pojęcia świadczenia nienależnego o przypadki tego rodzaju świadczeń przyznanych na podstawie decyzji uznanych za wadliwe i wyeliminowanych z obrotu prawnego. Tym samym przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 może stanowić podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jeśli wydana została decyzja ostateczna uchylająca decyzję przyznającą to świadczenie niezależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia. Zważyć przy tym należy, iż omawiany przepis nie uzależnia jego stosowania od oceny stopnia świadomości strony związanej z faktem pobierania świadczenia jako nienależnego. Wadliwość decyzji przyznającej określone świadczenie nierzadko bowiem zachodzi również na skutek błędu organu, który wydał decyzję. W kontekście omawianej regulacji nie jest zatem istotne z czyjej winy została wydana decyzja, którą następie wyeliminowano z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja nie ma bowiem charakteru uznaniowego i nie zależy ani od woli skarżącej ani organu, lecz jest determinowana treścią art. 30 ust. 2 pkt 4, co oznacza, że przy spełnieniu warunków tam wskazanych organ zobowiązany jest do określonego działania. Podsumowując, sam fakt, że uchylono decyzję z dnia 21 października 2008 r. i odmówiono skarżącej przyznania zaliczki alimentacyjnej stanowił podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane, a zaskarżona decyzja jest tylko następstwem tego rodzaju rozstrzygnięcia. W świetle tak ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, zdaniem Sądu organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa mogły tylko wydać takie decyzje, jakie zostały podjęte. Organy nie naruszyły również zasad postępowania, w szczególności ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Ubocznie należy podnieść, że skarżąca ma prawo do złożenia wniosku o umorzenie przedmiotowej należności lub rozłożenie jej na raty w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto dla porządku należy podnieść, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwie określiło okres pobieranego świadczenia i kwotę podlegającą zwrotowi, jednakże omyłka ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Z komparycji decyzji oraz streszczenia przebiegu dotychczasowego postępowania wynika jednoznacznie, iż postępowanie to dotyczy świadczeń pobranych w okresie od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. w kwocie 2.450,00 zł. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, zatem skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).