II SA/Go 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za uzasadnione postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. W.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za uzasadnione oraz którym Kolegium wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14- dniowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2004r. ([...]) w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że organy prowadzące postępowanie w jego sprawie nie stosują podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 kpa), nie stosują też przepisów dotyczących niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35-38 kpa). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, z uwagi na fakt, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], uwzględnia złożone przez skarżącą zażalenie i wyznacza dodatkowy termin do załatwienia sprawy skarżącego. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 90 poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a.", stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. oraz w sytuacji, gdy organ ten nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji, gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przyjmuje się, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a. organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która niezależnie od tego, czy jest ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego rozstrzygnięcia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3, p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 306/05, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. (postanowienie) nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono również w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 p.p.s.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone przez stronę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niekończące postępowania nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.