II OSK 107/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 304/12 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 304/12 oddalił skargę A. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] października 2009 r. A. C. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie o przeróbce przez M. D. pomieszczeń gospodarczych w budynku mieszkalnym we W. przy ul. [...] – na lokal mieszkalny, w którym nieprawidłowo zamontował piec grzewczy c.o. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał D. D. jako inwestorowi robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcji nieużytkowej na użytkową (pomieszczenie łazienki), sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. C., domagając się nakazania usunięcia pieca c.o. z powodu zagrożenia i nadmiernego hałasu, spowodowanego jego pracą, co źle wpływa na stan zdrowia jej niepełnosprawnej córki. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 127 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronom postępowania. Zgodnie z art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mogą być inwestor, zarządca budynku oraz właściciele lokali mieszkalnych. Tymczasem A. C. jest najemcą lokalu w przedmiotowym budynku, co potwierdza znajdująca się w aktach umowa, a zatem mimo, że jest niewątpliwie zainteresowana wykonywanymi robotami budowlanymi, posiada wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jednak uprawnienia do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego A. C. podtrzymując dotychczasowe zarzuty co do zagrożenia spowodowanego funkcjonowaniem przedmiotowego pieca centralnego ogrzewania, domagała się uznania ją za stronę prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim aspekcie podlegała kontroli sądowej. Jak trafnie, w ocenie Sądu I instancji wskazał organ odwoławczy, z mocy art. 127 § 1 k.p.a., prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie. Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji wskazał, że definicja ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku samowolnie wykonywanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co dotyczy niniejszej sprawy, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowił zaś materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, od którego skarżąca jako niezadowolona z wyniku sprawy wniosła odwołanie, jako że decyzja ta została jej doręczona "do wiadomości". Regulacja ta przewiduje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy, zaś krąg osób zobligowanych do wykonania nakazu wymienia przepis art. 52 tej ustawy. Tak więc adresatem nakazu (obowiązku nałożonego decyzją), mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jest poza sporem, że skarżąca nie została zobowiązana do dokonania czynności, wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2011 r. Zatem jest oczywiste, w ocenie Sądu I instancji, że postępowanie nie dotyczy jej obowiązku. Jednak nie tylko podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zatem legitymacja procesowa z mocy art. 28 k.p.a. przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny. Kategoria interesu prawnego odróżnia więc występowanie jedynie interesu faktycznego, który nie tworzy legitymacji procesowej. Interes prawny ma charakter obiektywny i musi wynikać z wyraźnej normy prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10. LEX nr 112192). Sąd I instancji wskazał, że jest poza sporem, iż skarżąca jest najemcą sąsiedniego lokalu mieszkalnego. Tego rodzaju stosunek prawny nie rodzi jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedynie przymiot właściciela lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie, uzasadnia udział w postępowaniu na prawach strony, a i w tym wypadku kwestia ta może sporna w przypadku tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej. Rozważania w tym względzie są jednak zbędne z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest właścicielką zajmowanego przez nią lokalu. Zatem łączy ją jedynie stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują jej roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy. Skarżąca nie jest jednak uprawniona do występowania jako strona w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, w którym z ramienia współwłaścicieli występuje zarządca nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącej doręczono decyzję organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy nie stwarza bowiem prawa wniesienia odwołania. Wbrew twierdzeniom skargi, zdaniem Sądu I instancji, ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są też uprawnieni do przyznania danemu podmiotowi praw strony, jeżeli nie wynika to z wyraźnej normy prawnej. O ile zaś przeróbka pomieszczeń w lokalu sąsiednim stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, w obronie obiektywnie pojętego interesu społecznego winien wystąpić prokurator, do którego skarżąca może się zwrócić o ochronę prawną. Organ ten władny jest też do wnoszenia środków odwoławczych i żądania wdrożenia postępowań nadzwyczajnych, o ile wydana decyzja jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że jedynie na marginesie należy też wskazać, że kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2011 r. nie kończy sprawy zmiany sposobu użytkowania i nie przesądza o legalizacji wykonanych robót budowlanych. Z tych też względów Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako, że skarżąca nie będąc stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd I instancji wskazał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach złożyła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że najemca lokalu mieszkalnego w postępowaniu w sprawie stanu technicznego lokalu sąsiedniego, w sytuacji gdy stanowi ono zagrożenie dla zdrowia i życia najemcy, nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu i nie może być uznawany za stronę. Powołując się na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie pełnomocnikowi nieuregulowanych kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie także należało szczegółowo rozważyć czy nielegalne wybudowanie pieca centralnego ogrzewania w łazience w jednym z lokali nie miało takiego wpływu na użytkowanie lokalu przez skarżącą oraz nie wywoływało zagrożenia dla jej życia i zdrowia, które powodowałyby uznanie, że postępowanie dotyczy jej interesu pranego i w konsekwencji przyznanie jej statusu strony w niniejszym postępowaniu. Za podstawę uznania skarżącej za stronę należy więc, w jej ocenie przyjąć przepisy kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności deliktowej za szkodę oraz przepisy regulujące ochronę dóbr osobistych. Skoro skarżąca wywodzi swój interes prawny z realnej - w jej ocenie - obawy poniesienia szkody na zdrowiu i życiu własnym oraz swojej córki, to nie można odmawiać jej przymiotu strony. Podmiot, na którego sytuację prawną oddziaływa decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. "prawa refleksowego" wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej" (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Tom I, LEX, 2007, wyd. II.). Nie ma żadnych podstaw do tego, aby ograniczać interes prawny wywodzony z prawa refleksyjnego w postępowaniu o stan techniczny lokalu znajdującego się w budynku jedynie do właścicieli lokali sąsiednich, odmawiając tego prawa najemcom, w sytuacji gdy stan ten stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia najemcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, że najemca lokalu mieszkalnego w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego nie objętej najmem części budynku nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu i nie może być uznawany za stronę. Na wstępie wskazać należy, że taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej jest niewłaściwa. Skarżąca kwestionuje bowiem działania Sądu I instancji jako naruszającego normy kodeksu postępowania administracyjnego podczas, gdy zawarte w nich regulacje mogą zostać naruszone jedynie przez organy administracji. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiot stanowi nakazanie wykonania inwestorowi określonych czynności w związku ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, a Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że dokonana wykładnia powołanych przepisów jest właściwa. Najemcę łączy jedynie stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują jemu roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Słusznie zatem najemcy odmówiono przymiotu strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu należy do podstawowych obowiązków jego właściciela oraz zarządcy, zgodnie z art. 61 pkt.1 i 2 ustawy prawo budowlane. W niniejszej sprawie ustanowionemu przez wspólnotę zarządcy zapewniono udział tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. Interes prawny ma charakter obiektywny i musi wynikać z wyraźnej normy prawa materialnego. Nie będą jednak taką normą, wbrew argumentom skargi kasacyjnej, przepisy prawa cywilnego dotyczące odpowiedzialności deliktowej za szkodę oraz przepisy regulujące ochronę dóbr osobistych. Stanowią one bowiem podstawę prawną roszczeń dochodzonych przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Wskazać należy, że ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa( por. uchwała 7 Sędziów NSA z 5.7.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 5.7.2006 r., II OSK 942/05, Lex nr 244395; B. Adamiak w: B. Adamiak , J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 484 nb 14, 15; s. 521, nb 10). A skoro tak, to stanowisko organu II instancji i kontrolującego je Sądu I instancji było właściwe. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a