I SA/Bk 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi N. S.A. w B. P. na negatywną ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego zakupu linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych oddala skargę. Spółka akcyjna N. w B. P. (dalej zwana również jako Spółka) wystąpiła do Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa P. (Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym) z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Zakup linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013. Koszt projektu inwestycyjnego oszacowany został na [...] zł. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Spółkę o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryterium formalnego, tj. maksymalnej wartości projektu. Dla projektów o wysokim potencjale innowacyjnym, tj. projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata, wartość wydatków kwalifikowanych określona została na poziomie poniżej 8.000.000,00 zł. Po negatywnym rozpatrzeniu protestu, Spółka złożyła do Instytucji Zarządzającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że jej projekt błędnie został zakwalifikowany do projektów o wysokim potencjale innowacyjnym, co skutkowało ograniczeniem wydatków kwalifikowanych do poziomu 8 mln zł. Spółka wykazywała, że technologia modułowa jest wielce innowacyjna w Polsce, a nie na świecie, gdzie jest znana dłużej niż 3 lata. Tym samym nie obowiązuje ograniczenie kosztów kwalifikowanych do 8 mln zł. Spółka podniosła również, że Instytucja Zarządzająca RPOWP w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. informującym o wynikach oceny formalnej i o odrzuceniu projektu z dalszej procedury wyboru nie zawarła żadnego uzasadnienia. Pismem z [...] października 2011 r., nr [...], Instytucja Zarządzająca negatywnie rozpatrzyła wniosek Spółki o dofinansowanie projektu. Podtrzymane zostało stanowisko, że Spółka przekroczyła maksymalną wartość projektu, która dla przedsięwzięć o wysokim potencjale innowacyjnym została określona w Regulaminie konkursu na poziomie wydatków kwalifikowanych poniżej kwoty 8 mln zł. Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że zaproponowana przez Spółkę interpretacja innowacyjności przedsięwzięcia jest nieprawidłowa i całkowicie oderwana od informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz załącznikach. Spółka w wielu miejscach dokumentacji aplikacyjnej jednoznacznie stwierdziła, że proces technologiczny, który wprowadzi jest w najwyższym stopniu innowacyjny i nieznany zarówno w regionie, jak też w kraju. W skardze złożonej do Sądu Spółka wniosła o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jej zdaniem doszło do naruszenia art. 6, 7, 8 i 30 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz postanowień Regulaminu Oceny i Wyboru Produktów w ramach RPOWP na lata 2007-2013. Autor skargi wskazał, że informacja z [...] sierpnia 2011 r. nie spełnia wymogów formalnych, tj. w sposób niewłaściwy i niezgodny z przepisami k.p.a. określa stronę postępowania. Zarzut naruszenia procedury dotyczy również mylnego oznaczenia petitum decyzji. Z jednej, bowiem strony podana jest informacja "wniosek (.....) został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów formalnych", a następnie podana jest informacja: "Wniosek spełnia wymóg minimalnej/ maksymalnej wartości projektu". Spółka uznała ponadto, że w sprawie naruszono postanowienia Regulaminu poprzez: 1) brak uzasadnienia dla zakwalifikowania projektu do wysoce innowacyjnych w pierwszym piśmie z [...] sierpnia 2011 r. oraz brak uzasadnienia dla nowego niezrozumiałego zarzutu, że projekt nie może zostać dofinansowany w ramach działania objętego RPO, zawarty w trzecim piśmie z [...] października 2011 r.; 2) nierównoprawne traktowanie podmiotów gospodarczych, gdzie bez podstaw prawnych usiłuje zmusić wnioskodawcę z rezygnacji udziału w RPO i do skierowania wniosku na szczebel centralny do Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, posługując się celową dezinformacją zawartą w swoich pismach - tj. podanie takiej możliwości, gdy w rzeczywistości jest to już niemożliwe; 3) bezpodstawne przyjęcie, że Wnioskodawca zgłosił projekt jako wysoko innowacyjny chociaż nigdy nie wskazywał, że jest to taki projekt, opinia biegłych również nie potwierdza tych okoliczności - a wskazała jedynie na innowacyjność w Polsce (natomiast nie było mowy o innowacyjności na świecie); 4) bezprawne rozszerzenie definicji "inwestycji wysoce innowacyjnych" zapisane w punkcie 6 Regulaminu (jako projektu stosowanego na świecie nie dłużej niż 3 lata), poprzez: a) przyjęcie, że samo spełnienie 5 z 6-ciu kryteriów innowacyjności powoduje uznanie projektu za wysoko innowacyjny; b) przyjęcie, że spełnienie jednego kryterium dotyczącego zakupu środka trwałego oferowanego na rynku światowym nie dłużej niż 2 lata powoduje wysoką innowacyjność samego projektu - gdy tymczasem jest to jedynie jeden z elementów oceny innowacyjności w ogóle. W ocenie skarżącej Spółki w sprawie naruszone zostały ponadto przepisy Prawa Europejskiego. Metody wspierania konkurencyjności powinny mieć charakter horyzontalny (czyli dotyczyć wszystkich w jednakowym stopniu, bez preferowania z góry nikogo), a nie wertykalny (czyli selektywny). Taka zasada obowiązuje w Unii, choć w praktyce są od niej znaczne odstępstwa. Powyższa zasada została naruszona w przypadku formułowania treści Regulaminów oceny i wyboru projektów w ramach RPO 2007-2013, co jest wynikiem braku wypracowania dobrych praktyk w zakresie wdrażania programów finansowych z funduszy strukturalnych UE. W pewnych stanach faktycznych procedura odwoławcza okazała się nieskutecznym środkiem ochrony prawnej beneficjenta. Tymczasem skuteczność powinna polegać na doprowadzeniu do satysfakcjonującego rozwiązania dla wszystkich uczestników postępowania. Spółka powołała się na zasadę proporcjonalności (art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Strona skarżąca zwróciła także uwagę na niekonstytucyjność art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.z.p.p.r.", przejawiającą się w wyłączeniu stosowania właściwej procedury administracyjnej. Jej zdaniem w państwie prawa nie może być miejsca dla procedur niepełnych, nieprzewidywalnych i obarczonych lukami konstrukcyjnymi, których nie da się uzupełnić poprzez analogia legis, skoro stosowanie przepisów k.p.a. wyraźnie wyłączono. Ochrona sądowa nie będzie ochroną skuteczną w sytuacji, gdy kontroli sądu administracyjnego podlegać będzie postępowanie o nieokreślonej procedurze, wyłączającej podstawowe gwarancje postępowania przyjęte powszechnie w demokratycznych państwach prawa. Odpowiadając na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej do sądu negatywnej ocenie wniosku. Wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. I SA/Bk 422/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że świetle informacji podanych przez samą Spółkę w złożonym wniosku, Instytucja Zarządzająca prawidłowo oceniła innowacyjność projektu. Tym samym Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia postanowień Regulaminu Oceny i Wyboru Produktów w ramach RPOWP na lata 2007-2013. Za niezasadne Sąd uznał także pozostałe zarzuty skargi. Wskutek złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wydanym 14 marca 2012 r. wyrokiem o sygn. II GSK 181/12, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA stwierdził, że Sąd I instancji, poza ogólnikowym odwołaniem się do treści Regulaminu oraz odwołaniem się do znaczenia pojęcia "rozwiązania" w ujęciu słownika PWN, nie odniósł się do zasadniczego zagadnienia, jakim jest pojęcie "projekt o wysokim potencjale innowacyjnym". Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie bowiem może decydować o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji NSA zalecił też odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Powstały w tej sprawie spór dotyczy tego, czy inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw"- prawidłowo została uznana za inwestycję o wysokim potencjale innowacyjnym, co spowodowało odrzucenie wniosku ze względu na przekroczenie progu wydatków kwalifikowanych na poziomie poniżej 8 mln zł. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2012 r. – art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Orzekający w tej sprawie NSA stwierdził, że definicja pojęcia "projekt o wysokim potencjale innowacyjnym" jest zawarta w punkcie 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów", a ocena ta wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie – art. 190 u.p.p.s.a. Punkt 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów" (s. 11) brzmi: "Minimalna wartość projektu to odpowiednio: - mikroprzedsiębiorstwa – 30 000 zł wydatków kwalifikowanych, - małe i średnie przedsiębiorstwa – 100 000 zł wydatków kwalifikowanych. Maksymalna wartość projektu: bez ograniczeń za wyjątkiem inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym, tj. projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata – kwota wydatków kwalifikowanych na poniżej 8 000 000 zł." Wynika z tego, że poszukiwana definicja pojęcia "projekt o wysokim potencjale innowacyjnym" sprowadza się do stwierdzenia, że jest to projekt, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata. Kluczowe dla oceny tej sprawy staje się więc pytanie, czy w świetle dokumentacji objętej wnioskiem o dofinansowanie, projekt zawiera rozwiązania stosowane na świecie (a nie tylko w Polsce) nie dłużej niż 3 lata? Odpowiedź na to pytanie daje już sam wniosek złożony przez skarżącą Spółkę o dofinansowanie inwestycji. Otóż w pkt. III 5 tego wniosku Spółka wskazała, że projekt będzie realizował 3 rodzaje innowacyjności na poziomie przedsiębiorstwa: produktową, procesową i technologiczną, zaś w obszarze badającym skalę innowacyjności, spółka zadeklarowała spełnienie pięciu warunków (z sześciu przewidzianych w Generatorze Wniosków). Co jednak najważniejsze w pkt 6 na stronie 14 wniosku Spółka wskazała, że "Wnioskodawca w zakresie planowanej innowacji nabędzie nowy środek trwały/środki trwałe, w szczególności maszyny i urządzenia, oferowane na rynku światowym nie dłużej niż 2 lata lub, jeżeli jest to najnowszy typ lub model - nie dłużej niż 3 lata". Spółka podała m.in., że "zakupione w ramach projektu urządzenia - linia technologiczna do produkcji budynków w systemie modułowym będą spełniać kryteria odpowiadające innowacyjnym technologiom. Urządzenia ww. linii są nowoczesne technologicznie, wyprodukowane przez liderów rynku maszyn w zakresie obróbki, i są w ofercie nie dłużej niż 3 lata, a ich wartość stanowi kwotę [...] zł." Już powyższe pozwala stwierdzić, że Instytucja Zarządzająca słusznie uznała, że zgłoszony przez skarżącą Spółkę projekt nie spełnia warunku formalnego z punktu 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów", tj. maksymalna wartość projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata nie powinna przekraczać wydatków kwalifikowanych na poniżej 8 000 000 zł. Tak jak zauważył NSA w wydanym w tej sprawie wyroku, na etapie oceny formalnej wniosku bezprzedmiotowe są rozważania na temat stopnia samej innowacyjności planowanej inwestycji. Badanie tej kwestii należy bowiem do oceny merytorycznej wniosku. Stąd zbędne były w tym zakresie rozważania Instytucji Zarządzającej w zaskarżonej ocenie wniosku. Nie stanowi to jednak wady, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej oceny, bowiem jak wyżej stwierdzono Instytucja Zarządzająca prawidłowo uznała, że projekt nie spełnia warunku formalnego z punktu 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów". Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie. Za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 30 Kpa, bowiem na mocy wspomnianego art. 37 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie przepisów u.z.p.p.r. nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Co zaś się tyczy zarzutu niekonstytucyjności art. 37 u.z.p.p.r., to zdaniem Sądu, zarzut ten nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej oceny. Tak jak wskazał to już Sąd w wyroku z 14 grudnia 2011 r., w ramach programu operacyjnego wnioski składane są w otwartym konkursie, a przedsięwzięcia realizowane są zasadniczo na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej z beneficjentem a instytucją zarządzającą. Nie jest to typowe postępowanie administracyjne, w którym organ w sposób władczy nakłada na stronę określone obowiązki. Powyższe może uzasadniać zawarte w art. 37 u.z.p.p.r. wyłączenie w stosowaniu przepisów Kpa w tego typu sprawach. Należy wskazać, że wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP przepisy: – art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa; – art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. – art. 30c ust. 1 u.p.p.r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Fakt ten nie mógł jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej oceny, bowiem - jak wskazał NSA w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 417/12 -kwestionowane uregulowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sam Trybunał Konstytucyjny uznał za obowiązujące jeszcze przez 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku, zatem prawa i obowiązki wnioskodawców mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd, że kwestionowane przepisy, jako niekonstytucyjne, nie mogą być stosowane, powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur rozdziału, aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku jest niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył. Podobne stanowisko zajął NSA w orzeczeniach z 8 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 678/12, a także z 13 czerwca 2012 r., II GSK 872/12. Na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty skargi dotyczące naruszenia cyt. "przepisów Prawa Europejskiego". Tak jak wskazał to Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku z 14 grudnia 2011 r., Instytucja Zarządzająca określając system realizacji programu operacyjnego, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. zobowiązana jest uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Zdaniem Sądu zasady i procedury obowiązujące przy realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 (system realizacji), spełniają kryteria wymagane przez prawo. Także ocena projektu została prawidłowo przeprowadzona w oparciu o kryteria, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPOWP na lata 2007-2013, z uwzględnieniem zasad i procedur obowiązujących w procedurze konkursowej zawartych w Regulaminie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 cyt. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.