VIII SA/Wa 231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Staży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie przeniesienia do pełnienia służby, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. dalej określany jako "kpa") - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie daty przeniesienia i ustalił tę datę na dzień [...] lutego 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP przeniósł z dn. [...] stycznia 2012 r. J. P. z Komendy Powiatowej PSP w S. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w R.. Przeniesienie nastąpiło na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 96/2006 poz. 667, dalej określana jako "ustawa o PSP"), który stanowi, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości w razie pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt, że J. P. jest bratem D. P., który pełni służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego PSP w S., będąc jednocześnie przełożonym odwołującego się. Ponadto w decyzji wskazano na przesłankę dobra służby jako przyczynę przeniesienia służbowego. W odwołaniu od w/w decyzji pełnomocnik J. P. zarzucił wadliwość wydanej decyzji. Podniósł, że pomiędzy odwołującym się, a Komendantem Powiatowym PSP w S. D. P. będącym jego bratem, nie zachodzi bezpośrednia podległość służbowa co powoduje, że sytuacja służbowa odwołującego się nie spełnia wymogów określonych w art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP i nie narusza interesu służbowego. Ponadto wskazano, że postępowanie administracyjne nie wykazało przyczyn, dla których przeniesienie jest konieczne i zasadne, a sam fakt pokrewieństwa pomiędzy strażakiem i Komendantem Powiatowym PSP nie stanowi wystarczającego uzasadnienia decyzji o przeniesieniu. Ponadto postępowanie odbyło się bez udziału strony, czym naruszono art. 10 i 11 kpa. Komendant Główny PSP, odnosząc się do powyższych zarzutów, powołał w zaskarżonej decyzji następującą argumentację: Nie zgodził się z twierdzeniem, że w sprawie nie zachodzą warunki określone w art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Zaprezentował stanowisko, że podległość służbowa nie musi być podległością bezpośrednią, ale może być również podległością pośrednią. Racjonalny ustawodawca, w ocenie Komendanta Głównego PSP, wyraźnie stwierdził w przepisie " podległość służbowa" nie używając wyrażenia "bezpośrednia", a więc analiza językowa jest jednoznaczna i oznacza każdą podległość służbową. Komendant Główny PSP wskazał, że zasadnie powołano się na przesłankę dobra służby. Przywołał wystąpienie pokontrolne z dn. [...] listopada 2011 r. w którym [...] Komendant Wojewódzki PSP ocenia działalność organu i urzędu Komendy Powiatowej PSP w S.. Negatywnie oceniono w nim fakt, że Komendant Powiatowy PSP w S. awansował skarżącego na wyższe stanowisko kadrowe, nie stosując się do przepisów art. 24§ 1 pkt 2 kpa, który określa wymóg wyłączenia się organu administracji od udziału w sprawach dotyczących osób spokrewnionych oraz fakt przyznania wyższego dodatku służbowego skarżącemu niż posiadanego przez jego bezpośredniego przełożonego. Takie działania Komendanta Powiatowego PSP mogą wskazywać na faworyzowanie członka swojej rodziny. W związku z powyższym należy uznać, że pozostawanie braci w stosunku podległości służbowej jest niekorzystne z punktu widzenia dobra służby, zarówno w związku z kwestią wyłączenia pracownika i organu, jak i wątpliwości co do stronniczości w podejmowanych decyzjach. Komendant Główny PSP powołał w tym kontekście artykuł "Komendant straży zatrudnił brata, szwagra i kuzyna" w internetowym wydaniu telewizji [...] z dn. [...] listopada 2011 r. Negując zarzutom braku udziału strony w postępowaniu, Komendant Główny PSP podniósł, że [...] Komendant Wojewódzki PSP odbył w dn. [...] listopada 2011 r. przed wydaniem decyzji, rozmowę kadrową ze skarżącym, podczas której zaproponował mu przeniesienie do jednostki w R., wyjaśnił motywy tego posunięcia i dał skarżącemu czas do namysłu nad propozycją. Wreszcie Komendant Główny PSP wskazał, że PSP jako państwowa formacja mundurowa winna dbać o własny wizerunek i zapobiegać wszelkim możliwościom istnienia stronniczości w podejmowaniu decyzji i innych czynności przełożonych, a stosunek służbowy strażaka charakteryzuje się określoną dyspozycyjnością, czyli daleko idąca swobodą jednostronnego kształtowania pozycji prawnej strażaka przez przełożonego, jak również zwiększoną dyscypliną służbową. W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP. Zaskarżonej decyzji zarzucił : 1) naruszenie art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP; 2) naruszenie zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowych; 3) naruszenie art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi autor podniósł błędną wykładnię pojęcia "podległości służbowej" zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach przez organy służbowe PSP, gdzie przyjęcie niedopuszczalności istnienia podległości pośredniej prowadziłoby do absurdu niemożności pełnienia służby krewnych Komendanta Głównego i Komendanta Wojewódzkiego w żadnej jednostce PSP na terenie kraju, czy województwa. Podobnie jako niezrozumiałe są kwalifikowane wywody decyzji odnoszące się do negatywnych ocen postępowania Komendanta Powiatowego PSP mające stanowić uzasadnienie przeniesienia służbowego skarżącego. Reasumując w skardze podnosi, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnych realnych przesłanek przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w R., tym samym naruszony został art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Kierując się tak określoną właściwością, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził naruszenie przez organy służbowe Straży Pożarnej przepisów prawa materialnego art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, ale w sposób inny niż podniesiony w skardze. Wspomniany przepis stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji I instancji stanowi, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości w razie pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. Norma art. 37c ustawy pragmatycznej stanowi nadto o innych przesłankach, jakie muszą być spełnione, aby można było (oczywiście w odpowiednio uzasadnionych przypadkach) przenieść strażaka. Kluczem interpretacyjnym tego przepisu jest ust. 1, stanowiący dla niego generalną regułę: przeniesienia dokonuje się albo na wniosek strażaka, albo za jego zgodą. Wniosek strażaka inicjujący postępowanie w przedmiocie przeniesienia nie wymaga komentarza, dlatego też ten element przepisu można tu pominąć. Natomiast zgoda wyrażona przez strażaka musi dotyczyć wcześniejszej propozycji przeniesienia przedstawionej przez organ. Trudno wyobrazić sobie istnienie abstrakcyjnej zgody bez powyżej wspomnianej wcześniejszej propozycji organu w przedmiocie przeniesienia. Dlatego przeniesienie strażaka z urzędu do pełnienia służby do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości (ust. 3) poza istnieniem uzasadnioną potrzebą służby, wymaga także zgody tego strażaka. Inna interpretacja art. 37c, pomijająca obowiązek uzyskania zgody strażaka jest błędna, albowiem czyniłaby zapis ust. 1, w części dotyczący jego zgody, przepisem martwym. Oczywiste jest, że w sytuacji przeniesienia do innej miejscowości wniosek lub zgoda strażaka mają fundamentalne znaczenie dla takiego przeniesienia, wiążą się bowiem z koniecznością bądź codziennych dojazdów do pracy, bądź też przeniesienia się do tej innej miejscowości, co nie występuje w przypadku przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej w tej samej miejscowości. Tym samym oczywiste jest "ratio legis" wymogu wniosku lub zgody strażaka na przeniesienie o jakim mowa w art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP (vide wyrok NSA z dn. 21.05.2009 r. sygn. I OSK 917/08 CBOSA ). Dodać tu należy, iż organ wyposażony jest w inne możliwości przenoszenia strażaka, które są niezależne od jego zgody i które zawarto w art. 38 ust. 1 i 2. Jednakże są to całkowicie odmienne sytuacje niż uregulowane w treści art. 37c ustawy pragmatycznej. Nadto poza instytucją przeniesienia ustawa pragmatyczna zawiera inne podobne, lecz osobno określone instytucje jak "delegowanie" czy "powierzenie pełnienia obowiązków służbowych". Każda z nich ma swoją odrębną specyfikę i sobie tylko właściwą wykładnię. Organ został zatem wyposażony w różnorodne możliwości realizowania polityki kadrowej w ramach uzasadnionych potrzeb służby. Wyżej przedstawiona interpretacja normy art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w niczym nie umniejsza znaczeniu pojęcia "dobro służby". Jeszcze raz podkreślić należy, iż w każdym przypadku przesłanka ta powinna być przez organ wnikliwie uzasadniona i rozważona. Jednakże nie tylko samo wykazanie, że przeniesienie funkcjonariusza podyktowane jest dobrem służby wystarczy dla prawidłowego zastosowania omawianego przepisu. Jest tu jeszcze niezbędne zaistnienie drugiej przesłanki (specyficznej dla art. 37c) – zgody funkcjonariusza na przeniesienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie do Komendy Miejskiej PSP w R., stąd organ nie mógł w sposób prawnie dopuszczalny zastosować wskazanego trybu do przeniesienia skarżącego do tej jednostki. Z powyższych powodów twierdzenie organu, iż z mocy art. 37c ustawy pragmatycznej posiadał prawo przenieść strażaka bez jego zgody, narusza prawo. Natomiast Sąd nie dostrzega zarzuconych naruszeń zasad decyzji uznaniowych, czy też naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ uzasadnia przesłanki rozstrzygnięcia dobrem służby i wskazuje na okoliczności, w czym to dobro w tej sprawie się przejawia (tj. dbałość o wizerunek publiczny PSP jako państwowej formacji mundurowej, negatywne zjawiska dotyczące działalności KPSP w S. związane z osobą skarżącego, jak awansowanie go przez brata na wyższe stanowisko służbowe z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 2 kpa, przyznanie skarżącemu przez brata wyższego dodatku służbowego niż bezpośredniemu przełożonemu). To zdaniem Sądu jest wystarczające do uzasadnienia oceny, że podjęta decyzja zapadła w granicach uznania administracyjnego, ale nie jest dowolna i spełnia pod tym względem wymogi art. 107 § 3 kpa. Jednakże nie tylko wykazanie, że przeniesienie strażaka podyktowane jest dobrem służby wystarczy dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Jest tu jeszcze niezbędne, jak wskazano wyżej, zaistnienie drugiej przesłanki specyficznej dla art. 37c, tj. zgody strażaka. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji Sąd orzekł w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.