II GSK 1683/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Hanna Kamińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 639/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 639/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) - po przeprowadzeniu kontroli u [...] - prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: skarżąca) – wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym [...]. ZUS wskazał, że [...] w okresie od dnia 2 listopada do dnia 30 grudnia 2005 r. wykonywał na rzecz skarżącej pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, lecz nie został z tego tytułu zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor LOW NFZ stwierdził, że [...] podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie 2 – 30 listopada 2005 r. oraz 1 – 30 grudnia 2005 r. z tytułu umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia zawartej ze skarżącą. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Stwierdziła, że umowa łącząca ją z [...] była umową o dzieło. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Prezes NFZ, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że odwołanie służy stronom, a tymi w niniejszym postępowaniu byli: [...] oraz właściwy miejscowo ZUS. Stroną postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest natomiast płatnik składek, którym w tym przypadku była skarżąca. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1854/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2009 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia, że badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, iż osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z kolei stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że skoro w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika, to płatnik ten ma własny bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu. Sąd wskazał jednocześnie, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Zatem obie strony umowy zlecenia mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 957/10 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od ww. wyroku WSA w Warszawie. Ponownie rozpoznając odwołanie, Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją dnia [...] stycznia 2012 r. – wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz.1027, dalej "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Prezes NFZ odwołał się do treści art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, stanowiącego, że obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są objęte także osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Organ powołał również odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do umowy zlecenia i umowy o dzieło. Oceniając zawarte z [...] umowy, mimo nazwania ich "umowami o dzieło" organ odwoławczy wskazał, że ich przedmiotem był montaż długopisów z części powierzonych przez zamawiającego, a praca była wykonywana w miejscu zamieszkania tej osoby. Zatem umowy te nosiły cechy umów o świadczenie usług, a nie umów o dzieło, gdyż nie wskazywały konkretnego przedmiotu umowy. Sporządzane były na koniec każdego okresu, po faktycznym wykonaniu montażu, bez zapisów dotyczących ilości wykonanych sztuk długopisów, ich rodzaju i wysokości przysługującego wynagrodzenia. Ustalenia kontroli, zwłaszcza co do braku określonego z góry dzieła nie pozwalały na zakwalifikowanie tych umów jako umów o dzieło o charakterze umów zlecenia – umów o świadczenie usług. Wskazywały w szczególności na to elementy tych umów: rodzaj i sposób wykonywania usług, zawarcie umowy, w które określona została data rozpoczęcia i zakończenia świadczenia usług, sposób wynagradzania za wykonaną pracę. Zatem praca będąca przedmiotem umów polegała na starannym działaniu i nie prowadziła do z góry określonego rezultatu. Natomiast brak z góry określonego dzieła nie pozwala przyjąć, iż praca wykonywana była na warunkach umowy o dzieło, określonej w art. 627-646 k.c., lecz wskazuje na to, iż była to praca na warunkach charakterystycznych dla umów zlecenia określonych w art. 734-750 k.c Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązującej od dnia 1 października 2004 r. – w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 639/12, uwzględnił skargę. Według Sądu pierwszej instancji Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Analiza uzasadnienia decyzji pozwala w ocenie Sądu pierwszej instancji na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazywanych przez stronę okoliczności związanych z rodzajem wykonywanych czynności przez [...]. Twierdzenia ZUS w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, także powinny były być poparte materiałem dowodowym. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie miał podstaw do przyjmowania jako ustalonych twierdzeń ZUS, nie opartych na materiale dowodowym, szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała te okoliczności, a swoje twierdzenia opierała na tym samym materiale dowodowym, którego mimo to organ nie zażądał od stron, a zwłaszcza od ZUS w sytuacji, gdy przyjął jako prawdziwe twierdzenia tego podmiotu. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Natomiast Prezes NFZ w ogóle tej kwestii nie rozważał, przyjmując jako prawdziwe twierdzenia ZUS. Organ odwoławczy nie zastanawiał się czy istnieją braki w postępowaniu wyjaśniającym i jaki mają charakter, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ powołał się na ustalenia kontroli, ale materiały kontroli zakładu skarżącej nie zostały dołączone do akt administracyjnych. W aktach znajdują się jedynie umowy łączące skarżącą z [...]. Prezes ZUS oceniając skutki tych umów odniósł się także do materiałów z kontroli. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy ocenie umów łączących skarżącą z [...] należy, oprócz art. 627 k.c., definiującego umowę o dzieło, wziąć pod uwagę art. 633 k.c. stanowiący, że jeżeli materiałów na wykonanie dzieła dostarcza zamawiający, przyjmujący zamówienie powinien ich użyć w sposób odpowiedni oraz złożyć rachunek i zwrócić nie zużytą część. Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach wniesiono zaś o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwaną dalej p.p.s.a., tj.: 1) art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy o świadczeniach, poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2) art. 734-750 k.c. i błędne przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił charakteru umów o świadczeniach usług oraz umów o dzieło - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. Przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku, tj.: 3) art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczno - prawnych, 4) art. 138 § 2 k.p.a. i błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy nie zastanawiał się czy istnieją braki w postępowaniu wyjaśniającym i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania. Skarga kasacyjna nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ niedokładnie wyjaśnił charakter umów łączących skarżącą z [...] z uwzględnieniem wykładni przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług oraz umów o dzieło. Według kasatora wyjaśnił on dokładnie i prawidłowo charakter przedmiotowych umów. Mianowicie wskazując na to, że stosownie do treści art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem umowy o dzieło jest wykonanie czynności zmierzających do osiągnięcia z góry określonego efektu, jest ona typową umową rezultatu, w wykonaniu której powstaje rezultat materialny lub niematerialny. Zatem celem umowy o dzieło nie jest czynność, samo działanie, lecz osiągnięcie rezultatu. Jak wynika z akt sprawy na realizację rezultatu wykonawca nie mógł mieć wystarczającego wpływu i tak jak w analizowanych umowach, rezultat nie został objęty treścią świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadza się w przeważającej części do przywołania zasad ogólnych postępowania administracyjnego zamieszonych w Dziale I Przepisy ogólne, Rozdział 2, Zasady ogólne (art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a.) oraz reguł postępowania dowodowego (art.75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art.78, art. 80 k.p.a), których naruszenie spowodowało w ocenie Sądu, iż "organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazanych przez stronę okoliczności związanych z rodzajem wykonywanych czynności przez [...]". Ponadto Sąd stawiając zarzut naruszenia w/w przepisów wytknął, że Prezes NFZ oparł się na ustaleniach ZUS nie popartych materiałem dowodowym, w tym protokołem kontroli zakładu skarżącej, którego brak jest w aktach administracyjnych. Nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przeprowadzone zostało z naruszeniem powyższych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Brak protokołu kontroli przeprowadzonej przez ZUS w zakładzie [...], nie świadczy w okolicznościach niniejszej sprawy o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Wyniki przeprowadzonej kontroli, które legły u podstaw złożenia przez ZUS wniosku o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym [...], stanowią okoliczność bezsporną. Podstawę tę stanowią załączone do akt administracyjnych dwie umowy o dzieło wymienione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, których przedmiot został sformułowany w następujący sposób "zamawiający zleca wykonanie montażu długopisów z części powierzonych". Jest również okolicznością bezsporną, że [...] w czasie wykonywania w/w "umów o dzieło" objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym z tytułu zatrudnienia w [...] (pismo ZUS w [...] z dnia 2 lipca 2009 r.), co ma znaczenie o tyle, że zarówno zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i e) jak i przepisami z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i e), obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym. Organy obu instancji ustalając, iż zawarte umowy są umowami zlecenia, a nie umowami o dzieło dokonały oceny prawnej obu rodzaju umów z przywołaniem przepisów kodeksu cywilnego odwołujących się do każdej z nich (art. 627 – 646 k.c. i art. 734 -750 k.c.). Braki w postępowaniu wyjaśniającym – jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji związane z rodzajem wykonywanych czynności w ramach zawartych umów oraz brakiem protokołu z kontroli – nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trafnie zauważył organ I instancji, że o charakterze umowy decyduje jej treść, a nie nazwa. Dla oceny charakteru zawartych przez [...] z [...] "umów o dzieło" zbędne byłoby dalsze prowadzenie postępowania dowodowego zwłaszcza przy ogólnikowym zaleceniu Sądu pierwszej instancji "zebrania wyczerpującego materiału dowodowego". Oceny tej dokonały organy orzekające, a zadaniem Sądu pierwszej instancji było i będzie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zbadanie prawidłowości tej oceny, tj. czy zawarte mianowicie umowy, których istota polegała na "wykonywaniu montażu długopisów z części powierzonych" przez zamawiającego czyli [...] wraz z pozostałymi elementami stanowią umowy zlecenia (jak ustaliły organy), czy też umowy o dzieło (jak twierdzi [...]). Zatem w świetle sformułowanych i uzasadnionych zarzutów zawartych w punkcie 2.1 skargi kasacyjnej należało zaskarżony wyrok uchylić na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, przy czym podnieść należy, że zostały wadliwe sformułowane. Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż przepisy prawa wskazane w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami prawa materialnego. Art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 cytowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych są przepisami natury procesowej, a ich naruszenie w sposób mający mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a) w żadnej mierze nie zostało uzasadnione (pkt 1. 1 skargi kasacyjnej). Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 734 - 750 k.c. w sposób, określony w punkcie 1.2 skargi kasacyjnej, bowiem błędne przyjęcie – jak twierdzi kasator, że "niewyjaśnienie charakteru umów o świadczenie usług oraz umów o dzieło" jest w istocie zarzutem procesowym, który został podniesiony prawidłowo w punkcie 2.1 skargi kasacyjnej i uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe okoliczności w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.