II SA/Sz 481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...]. Nr [...]Wójt Gminy na podstawie przepisów art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r.Nr 98,poz.1071 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zm.), odmówił A. P. zmiany warunków zabudowy, ustalonych decyzją ostateczną nr [...]z dnia [...]. dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej, handlowej lub gastronomicznej wraz z lokalem mieszkalnym i przyłączami w [...], działka nr [...], z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. P. zarzucając naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż do zmiany decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest zgoda - oprócz wnioskodawcy - innych stron postępowania oraz naruszenie art. 7 K.p.a. wobec nieuwzględnienia przez organ I instancji słusznego interesu skarżącego. W szczególności skarżący podniósł, że w świetle art. 63 ust. 2 zd. 1 ustawy i art. 63 ust. 1 ustawy żadna inna strona, poza wnioskodawcą, nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy, wobec tego tylko jej zgoda jest potrzebna do zmiany decyzji i tylko jej interes winien być brany pod uwagę. Właściciele działek sąsiednich, będący stronami postępowania, nie nabyli z tytułu decyzji żadnych praw, zatem od ich zgody nie można uzależnić zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.. Ponadto skarżący zarzucił, że Wójt Gminy nie zbadał słusznego interesu społecznego lub słusznego, interesu strony oraz nie odniósł się do okoliczności cofnięcia zgód przez D. i M. G. oraz A. i M. W., którzy są współwłaścicielami przylegających działek. Zdaniem skarżącego, cofnięcie zgód jest działaniem sprzecznym z prawem, uniemożliwiającym mu zakończenie rozpoczętej inwestycji. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wynika, że A. P. zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy o zmianę warunków zabudowy dla budowy obiektu o funkcji handlowej lub gastronomicznej wraz z lokalem mieszkalnym i przyłączami w [...]na działce nr [...]w zakresie dachu płaskiego. Wnioskodawca załączył zgody stron na zmianę decyzji. Następnie strona w uzupełnieniu złożonego wniosku określiła zakres zmian jako dach płaski z górną krawędzią elewacji frontowej 11,5 m i ilością kondygnacji 3, tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy nr [...]ustalono ilość kondygnacji na dwie, a górną krawędź elewacji frontowej na 4,00 m.n.p.t. Po zawiadomieniu wnioskodawcy o przygotowanym projekcie decyzji odmawiającej zmiany decyzji strona zmodyfikowała wniosek ograniczając zmiany do dwóch kondygnacji, z dachem płaskim, ogrzewaniem ze źródeł odnawialnych i zmniejszeniem powierzchni biologicznie czynnej do 30%. Organ, uznając, że wnioskowane żądania mieszczą się w przedmiocie inwestycji, przygotował projekt o zmianie decyzji zgodnie z wnioskiem strony, jednakże w trakcie prowadzonego postępowania D. i M. G. oraz A. i M. W., będący stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, nie wyrazili zgody na proponowane modyfikacje, cofając tym samym wcześniej udzielone zgody. Organ II instancji wskazał, iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., a brak tej zgody wyklucza taką możliwość. Organ nie jest zobowiązany do ustalania przyczyn braku zgody. Stosownie bowiem do tego unormowania decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego organ podniósł, że badanie czy za zmianą decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony jest konieczne w sytuacji, gdy istnieje zgoda stron na zmianę decyzji. Natomiast, jeżeli brak jest zgody chociażby jednej ze stron uczestniczących w postępowaniu, to nie zachodzi przesłanka badania czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes społeczny lub strony. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie stronami postępowania – oprócz inwestora- są także osoby, które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma nie tylko właściciel czy użytkownik działki na której ma być zlokalizowana inwestycja. Przepis art. 155 K.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Przy czym pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w sferze prawnej. Dla inwestora decyzja o warunkach zabudowy będzie stanowiła promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, natomiast dla innych uczestniczących w postępowaniu stron prawem nabytym będzie każda korzyść z tej decyzji zapewniająca ochronę ich interesu prawnego w zagospodarowaniu terenu inwestycyjnego. W sprawie niniejszej A. i M. W. (pismem z dnia [...].) oraz D. i M. G. (pismem z dnia [...].) wyraźnie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji nr [...]z dnia [...]., w związku z tym organ I instancji zasadnie odmówił wnioskowanej zmiany. Kolegium nadmieniło, iż inwestor może w każdym czasie wystąpić o wydanie warunków zabudowy dla nowej inwestycji, w którym to postępowaniu nie jest wymagana zgoda stron, jednakże zamierzenie musi być zgodne z obowiązującymi przepisami. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. P. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W skardze zarzucił naruszenie art. 7 i 155 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy, nieuwzględnienia słusznego interesu strony oraz błędnym przyjęciu, że brak zgody innych stron postępowania uniemożliwia zmianę decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko wyrażone w odwołaniu, iż stroną postępowania zmieniającego jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyła decyzja ostateczna, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany decyzji ostatecznej. W tej sytuacji do zmiany decyzji ostatecznej nie jest potrzebna zgoda wszystkich stron postępowania administracyjnego, a jedynie tej strony, która nabyła prawo. Z tytułu wydania decyzji o warunkach zabudowy prawo nabywa tylko inwestor, natomiast inne podmioty, nawet będące stronami postępowania, nie nabywają żadnych praw, wobec czego nie mogą być uznani za stronę, o której mowa w art. 155 K.p.a. Z tych względów błędne jest stanowisko organów, że stroną są także D. i M. G. oraz A. i M. W.. Skarżący nie zgodził się również z poglądem organu, iż przepis art. 155 K.p.a nie wymaga, aby organ ustalał przyczyny odmowy wyrażenia zgody na zmianę decyzji. W tym względzie podniósł, że organ winien z urzędu ocenić słuszny interes strony z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270 dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według ww. kryterium dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 155 K.p.a., w myśl którego, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. stanowi nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na podstawie której skarżący nabył prawo, gdyż był inwestorem zamierzenia budowlanego, którego ta decyzja dotyczyła. Natomiast spór dotyczy tego, czy zmiana decyzji o warunkach zabudowy uwarunkowana jest jedynie od zgody inwestora, czy również od pozostałych stron postępowania zwykłego. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu, iż zmiana decyzji wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzją. Przepis art. 155 K.p.a. jest jednoznaczny pod względem językowym i jego wykładnia nie nastręcza trudności. Z unormowania tego jednoznacznie wynika, iż warunkiem koniecznym zmiany decyzji ostatecznej będącej źródłem nabycia prawa jest zgoda strony. W przypadku, gdy w postępowaniu jest wiele stron, to nie budzi wątpliwości, że musi to być zgoda wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, iż zgoda ta ma pochodzić nie tylko od adresata decyzji, lecz również od innych osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r. sygn. akt IV SA 890/98, lex nr 547350). Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego, iż w przywołanym przepisie ustawodawca ograniczył krąg stron, których zgoda jest niezbędna, wyłącznie do tych, które jako adresaci decyzji nabyły uprawnienie na mocy decyzji pierwotnej czy zmienianej. Nie do przyjęcia jest stanowisko zawarte w skardze, iż osoba mająca interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o warunkach zabudowy nie ma interesu w postępowaniu nadzwyczajnym odnoszącym się do tej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej wpływa bowiem na sytuację prawną nie tylko inwestora ale również innych podmiotów, jeżeli mieli interes prawny w wydaniu decyzji pierwotnej. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1465/05, dostępne w CBOIS). W oparciu o powyższe należy wskazać, że postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. prowadzi się z udziałem tych samym osób, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Organ nie jest zobligowany do ponownego ustalenia osób posiadających interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz tylko do ustalenia, które osoby brały udział w postępowaniu zwykłym uzależniając od ich zgody możliwość dokonania zmiany decyzji ostatecznej. Wobec powyższego zarzut skarżącego, iż A. i M. W. oraz D. i M. G. nie mogą być uznani za stronę postępowania, o której mowa w art. 155 K.p.a. jest niezasadny. Z akt sprawy wynika, iż ww. osoby brały jako strony udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...]. nr [...]ustalającej dla A. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji handlowej lub gastronomicznej wraz z lokalem mieszkalnym i przyłączami w [...], działka Nr [...]. Tak więc również od ich zgody uzależniona jest rozpoznanie wniosku skarżącego złożonego w oparciu o art. 155 K.p.a. Należy zgodzić się z organem, iż brak zgody ww. stron postępowania wyklucza możliwość dokonania zmiany decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy oświadczenia w przedmiocie braku zgody złożono do organu w formie pisemnej i ich treść nie budzi żadnych obiekcji co do intencji stron. Złożenie oświadczenia w przedmiocie udzielenia lub nieudzielenia zgody uzależnione jest jedynie od woli strony. Strona ma prawo w każdym czasie cofnąć wcześniej udzieloną zgodę i takie działanie nie może być uznane za sprzeczne z prawem ze względu na brak możliwości realizacji przez skarżącego inwestycji w kształcie wskazanym we wniosku o zmianę decyzji. Dysponowanie prawami nabytymi w decyzji przez jej adresata nie jest niczym nieograniczone, co pozwala – jak słusznie wskazał organ- chronić słabszą stronę postępowania od dyktatu silniejszej. Poza sferą zainteresowania organu pozostają przyczyn braku takiej zgody. Organ, w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, dokonując ustalenia stanu faktycznego zobligowany jest tylko do stwierdzenia, czy zgoda na zmianę decyzji ostatecznej została udzielona. Nie ocenia natomiast stanowiska składającego oświadczenie jak i nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do powodów takiego stanowiska. Zgoda nie może być zatem oceniana przez pryzmat interesu osoby składającej w tym przedmiocie oświadczenie. Uwarunkowanie zgody przez stronę od spełnienia określonego warunku przez inwestora jest bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, albowiem to w interesie wnioskodawcy jest porozumienie się z innymi stronami w celu uzyskania zgody na proponowane załatwienie sprawy. Brak zgody powoduje, iż nie ma potrzeby rozważenia spełnienia pozostałych przesłanek, w tym słusznego interesu strony. Istnienia po stronie organu obowiązku badania interesu strony, w przypadku braku spełniania przesłanki konstytutywnej zgody – wbrew twierdzeniu skarżącego- nie można wyprowadzić z art. 155 K.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej przy braku zgody którejkolwiek ze stron postępowania, nawet w sytuacji spełnienia pozostałych warunków, stanowiłaby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem zarzut skarżącego odnośnie nieuwzględnienia słusznego interesu strony jest całkowicie nieuzasadniony. Uwzględnienie tego interesu nie może prowadzić do rozstrzygnięć pozostających w kolizji z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.