I OSK 2621/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 440/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 440/12 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasto S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr 14/14 o powierzchni 232 m2, zajętej pod część ul. [...]. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją wystąpił 30 lipca 2010 r. były właściciel nieruchomości – J. K., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. W uzasadnianiu wniosku powołał się na okoliczności mające wynikać z przekazanego mu przy piśmie z 16 kwietnia 2010 r. protokołu z IX Sesji Rady Miejskiej w S. oraz projektu uchwały Rady w sprawie nabycia należących do niego działek nr 14/2 i 14/6 oraz z pism Urzędu Miasta S. z 6 maja 2010 r. i 11 czerwca 2010 r. W oparciu o treść ww. pism i projektu uchwały wnioskodawca wywodził, że na dzień 31 grudnia 1998 r. na działce nr 14/14 nie była urządzona ulica, a jedynie była ona dopiero przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę. Następnie, pismem z 15 lutego 2011 r. J. K. zmodyfikował wniosek, wskazując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz podnosząc, że termin miesięczny winien być liczony od dnia 11 lutego 2011 r., tj. od dnia doręczenia mu pisma Urzędu Miasta S. z 28 stycznia 2011 r. znak [...], gdyż dopiero z jego treści dowiedział się w sposób jednoznaczny, że działka nr 14/14 w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła ul. [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...].lipca 2009 r. nr [...], uznając, że wniosek został złożony z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. Minister podzielił stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji o uchybieniu przez J. K. terminu określonego w art. 148 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Termin ten należało liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością tą zaś był, ponoszony przez stronę fakt braku zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. jego działki drogą publiczną, o której to okoliczności wnioskodawca dowiedział się z pism datowanych na 16 kwietnia 2010 r. i 11 czerwca 2010 r. (doręczonych odpowiednio 27 kwietnia 2010 r. i 29 czerwca 2010 r.). Pisma te powołane zostały we wniosku o wznowienie. Jednocześnie organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że o braku zajęcia działki pod drogę dowiedział się z pisma z 28 stycznia 2011 r., skoro już we wniosku z 30 lipca 2010 r. powołał się na tę okoliczność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł J. K., podnosząc, że wniosek o wznowienie postępowania oparł na dwóch przesłankach, to jest braku zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz w związku ze stwierdzeniem, że w planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. – obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r. – przedmiotowa nieruchomość nie została zaliczona do drogi publicznej, tj. ul. [...], gdyż stało się to dopiero 30 lipca 2003 r., tj. po zmianie uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym skarżący dowiedział się z pisma z 28 stycznia 2011 r. Dlatego w ocenie skarżącego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie winien być liczony od daty doręczenia tego ostatniego pisma. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące instytucji wznowienia postępowania, podkreślając, że w pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznościami, na które powoływał się J. K. w swoim żądaniu z 30 lipca 2010 r., miały być okoliczności wynikające z pism Urzędu Miasta S. z 16 kwietnia 2010 r., 6 maja 2010 r. i 11 czerwca 2010 r., pisma te skarżący odebrał odpowiednio w dniu 27 kwietnia 2010 r., 17 maja 2010 r. oraz 29 czerwca 2010 r. W związku z tym miesięczny termin do złożenia przez J. K. wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie rozpoczął swój bieg najpóźniej 29 czerwca 2010 r., tj. w dniu otrzymania ostatniego ze wskazanych we wniosku pism, z których skarżący miał się dowiedzieć o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. To zaś oznacza, że termin do skutecznego złożenia wniosku upłynął w dniu 29 lipca 2010 r., tymczasem żądanie wznowienia postępowania skarżący wniósł 30 lipca 2010 r. (data stempla pocztowego umieszczonego na kopercie, w której przesłał on wniosek organowi), a więc dzień po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Termin ten jest terminem zawitym, czynność dokonana z jego przekroczeniem jest bezskuteczna. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, trafnie Wojewoda Mazowiecki odmówił stronie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania, a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody w mocy. Sąd I instancji uznał za niezasadne podnoszone przez skarżącego argumenty, że początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wyznaczyła w rzeczywistości data doręczenia mu pisma Urzędu Miasta S. z 28 stycznia 2011 r. Sąd zauważył, że wniosek o wznowienia postępowania skarżący złożył na długo przed otrzymaniem tego pisma. Zasadnie również organy oceniły, że kolejne wniesione do Wojewody przez skarżącego pismo z 17 lutego 2011 r. nie mogło stanowić nowego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 2 lipca 2009 r. Pismo to było wyłącznie uzupełnieniem uprzednio złożonego w tym przedmiocie podania z 30 lipca 2010 r. Wskazuje na to jego treść, gdzie skarżący expressis verbis podnosi, że "zmienia swój wniosek o wznowienie postępowania w sprawie w ten sposób, że wskazuje jako jego podstawę art. 145 § 1 pkt 5" (w miejsce pierwotnie przywoływanego art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.). Także podnoszone w tym piśmie okoliczności nawiązują do okoliczności zawartych we wniosku z 30 lipca 2010 r. Brak więc było jakichkolwiek podstaw do uznania przez organy, że stanowi ono kolejny (odrębny) wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. reprezentowany przez radcę prawnego umocowanego do jej sporządzenia, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w taki sposób, że uchybienie to mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający oraz że co innego wynikało z treści już zebranego materiału dowodowego w sprawie. Doprowadziło to do błędnego przyjęcia przez Sąd, że o okolicznościach na które powoływał się skarżący w podaniu o wznowienie postępowania z 30 lipca 2010 r. skarżący dowiedział się w dacie otrzymania pism z Urzędu Miasta S. z 16 kwietnia, 6 maja i 11 czerwca 2010 r. Natomiast z treści tych pism jednoznacznie wynika, że o okolicznościach tych (tzn. że część nieruchomości skarżącego stanowi w planach zagospodarowania przestrzennego rezerwę pod projektowane ulice) skarżący wiedział już w 1999 roku, a nawet przed tą datą. Takie założenie skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że złożone przez skarżącego podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd całkowicie pominął niewyjaśnione twierdzenia skarżącego zawarte w piśmie do Ministra Infrastruktury z 17 maja 2011 r. o tym, że okoliczności o których mowa w pismach, jakie skarżący otrzymał z Urzędu Miejskiego w S. z 16 kwietnia 2010 r., 6 maja 2010 r. oraz z 11 czerwca 2010 r. były znane również organowi wydającemu decyzję nr [...] z [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w S., oznaczonej jako działka 14/14 o powierzchni 232 m2 w obrębie [...] – jeszcze przed jej wydaniem. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy w sprawie należało wyjaśnić przed rozstrzygnięciem sprawy chociażby w ten sposób, że dołączyć akta postępowania administracyjnego dotyczące wydania ww. decyzji nr [...] z [...] lipca 2009 r. Wojewody Mazowieckiego celem ustalenia, czy faktycznie okoliczności te znane były organowi administracji przy wydawaniu ww. decyzji. Taka bezczynność Sądu przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i miała wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3, art. 148 i art. 145 § 1 pkt 5 (jak wynika z dalszej części zarzutu winno być "k.p.a.") polegające na tym, że skarga została oddalona na podstawie art. 149 § 3, art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest wobec uznania złożenia przez skarżącego podania o wznowienie postępowania po upływie miesięcznego terminu od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nastąpiło to poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego bez właściwej wnikliwości i rzetelnej oceny merytorycznej zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, z którego wynika, że okoliczności wskazane przez skarżącego jako podstawa do wznowienia postępowania były mu znane już 1999 roku, a organowi administracji wydającemu decyzję były znane przed jej wydaniem. Tak więc do oddalenia skargi podstawą prawną powinien być art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec tego, okoliczności wskazane przez skarżącego w podaniu o wznowienie postępowania nie są okolicznościami nowymi i były znane zarówno skarżącemu jak i organowi wydającemu decyzję w dniu jej wydania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd skupił się jedynie na badaniu kiedy dotarły do skarżącego pisma, jakie otrzymał z Urzędu Miejskiego w S., dołączone do podania z 30 lipca 2010 r. o wznowienie postępowania. Sąd nie zbadał jednak treści pism pod kątem przesłanek wznowienia postępowania i uchybienie to, zdaniem skarżącego, spowodowało nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w sprawie nie stwierdzono występowania tego rodzaju okoliczności, w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W takim przypadku uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpić mogłoby jedynie wówczas, gdyby skarżący wykazał, że Sąd I instancji naruszył w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem podane przepisy proceduralne, a naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem reguł określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pisemne motywy rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy wskazane w powyższej normie, zarówno w zakresie stanu sprawy, zarzutów skargi i stanowiska organu, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w pełni pozwala na jego kontrolę instancyjną. Konstrukcja obydwu zarzutów procesowych pomija podstawową w sprawie kwestię, podkreśloną w motywach zaskarżonego wyroku, mającą związek z podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością, a mianowicie czy podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r., nr [...] zostało wniesione w terminie. J. K. wystąpił o wznowienie tego postępowania w dniu 30 lipca 2010 r. Powoływał się w podaniu na okoliczności, które wynikać miały z dołączonych dokumentów – pism z 16 kwietnia 2010 r., 6 maja 2010 r. i 11 czerwca 2010 r., doręczonych odpowiednio w dniach: 27 kwietnia 2010 r., 17 maja 2010 r. i 29 czerwca 2010 r., przy czym skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie naruszył tego przepisu. Sąd słusznie wskazał, że we wstępnej fazie postępowania, jaka następuje po złożeniu żądania wznowienia postępowania, wyjaśnione być musi m.in. czy podanie złożone zostało w określonym w ustawie terminie. Wskazane w podaniu z 30 lipca 2010 r. przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.) nie pozostawiały wątpliwości, że termin do wniesienia podania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. To strona zobowiązana jest udowodnić, że zachowała termin do wniesienia podania. J. K. wnosząc podanie z 30 lipca 2010 r. dla wykazania zasadności swojego żądania dołączył stosowną dokumentację. Skoro ostatnie z pism urzędowych zostało mu doręczone w dniu 29 czerwca 2010 r., to zasadnie, mając na uwadze treść art. 57 § 3 k.p.a., Sąd I instancji ocenił, że podanie wniesione 30 lipca 2010 r. złożone zostało po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. i uznał, że w takiej sytuacji organ obowiązany był wydać na podstawie art. 148 § 3 k.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania (w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r.). Uchybienie terminu do wniesienia podania wynika w sposób oczywisty z dokumentacji aktowej sprawy. Podzielić należało stanowisko Sądu, że nie mógł być uwzględniony wniosek J. K. by uznać, że bieg terminu do wniesienia podania, mimo że z żądaniem tym wystąpiono w dniu 30 lipca 2010 r., liczyć dopiero od dnia 28 stycznia 2011 r., a więc daty o wiele późniejszej niż złożenie podania. Niesłusznie skarżący zarzuca naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy należycie wyjaśnione. Poruszone w skardze kasacyjnej kwestie merytoryczne mogłyby być rozważane dopiero w przypadku, gdyby postępowanie w sprawie zostało wznowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. i wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.