IV SA/Wa 539/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 1999r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku L. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 35,58 ha, położonego na terenie wsi K., stanowiącego własność M. K. Podstawę prawną przejęcia stanowiły przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczenia i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Następnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] września 1999r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2000r. L. S. wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1999r. Wnioskodawca podniósł, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję. Strona podniosła, że przejęta nieruchomość była użytkowana rolniczo. Na podstawie ustnych umów dzierżawy ziemię orną i łąki wydzierżawiali miejscowi rolnicy. Na poparcie swoich tez L. S. załączył oświadczenia złożone przez trzech rolników wsi K., których własnoręczność podpisów potwierdził notariusz w dniu [...] czerwca 2000r. Wydane w wyniku wznowienia postępowania decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2008r. oraz z dnia [...] listopada 2007r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 284/08). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał wszechstronnej oceny przedstawionych przez skarżącego dowodów. Oświadczenia trzech świadków - rolników będących mieszkańcami wsi K. nie zostały przez organ zbadane z dochowaniem należytej staranności. Ponadto organ nie przeanalizował treści protokółu stanowiącego podstawę przejęcia gospodarstwa. Sąd wskazał również, że organ powinien się odnieść do wniosku skarżącego i ocenić czy rozprawa administracyjna była potrzebna dla rozpoznania sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. S. w sprawie wznowienia, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia zakwestionowanej decyzji. L. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i obecnie organ rozpatrując sprawę stwierdził, że skarżący składając wniosek z dnia [...] lipca 2000r. o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa jako nowy dowód w sprawie przedłożył oświadczenia trzech rolników - mieszkańców wsi K. tj. H. K., J. Z. i W. P. oraz złożył wniosek o ich przesłuchanie w charakterze świadków. Organ odnosząc się do zeznań świadków, którzy w 1944r. tj. w roku w którym M. K. opuściła gospodarstwo rolne we wsi K. i wyprowadziła się na stałe do G., byli dziećmi (W. P. i J. Z. urodzeni w 1938r. mieli po 6 lat, natomiast H. K. urodzony w 1941 r. miał 3 lata) stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim stoją w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, a ponadto są one identycznie w swoim brzmieniu. Ponadto osoby te jako małe dzieci nie mogły posiadać świadomości o tym, że gospodarstwo M. K. było uprawiane przez miejscowych rolników na podstawie zawartych ustnych umów dzierżawy z właścicielką. Nie posiadali też świadomości i rozeznania o używanym słownictwie, nie rozumieli pojęcia dzierżawa. Dalej wątpliwa jest wiarygodność zeznania, np. H. K. urodzonego w 1941 r., który pamięta, że M. K. pod koniec wojny przeprowadziła się do G. Dalej organ stwierdził, że fakt podpisania oświadczeń przez świadków przed notariuszem nie gwarantuje ich wiarygodności. Notariusz potwierdził jedynie w dniu [...] czerwca 2000r., że oświadczenie woli o określonej treści zostało przed nim podpisane przez składającego to oświadczenie, co nie oznacza, że jest ono wiarygodne. Ponadto takie ogólnikowe oświadczenia złożone ponad czterdzieści lat po przejęciu nieruchomości nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez właściwe organy przed przejęciem nieruchomości i nie mogą służyć jako wiarygodne źródło dla podważenia sporządzonej ówcześnie dokumentacji sprawy, w kontekście uznania, iż orzeczenie wydane w związku z tym dokumentem są "oczywiście wadliwe". W sytuacji, gdy inne dokumenty wskazują na coś odmiennego, danie wiary tym oświadczeniom byłoby naruszeniem art. 80 kpa, nakazującemu organowi podejmowanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Odnośnie wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ wywiódł, że nie ma uzasadnienia dla przeprowadzenia takiej czynności. Organ powinien przeprowadzić rozprawę wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo stron w drodze oględzin (art. 89 § 2 kpa). Z przepisu tego nie wynika natomiast bezwzględny obowiązek przeprowadzenia przez organ takiej rozprawy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł L. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych – przez przyjęcie, że gospodarstwo należące do M. K. było gospodarstwem opuszczonym, naruszenie art. 153 p.p.s.a przez niezastosowanie się do wskazówek wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 284/08), naruszenie art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego i samodzielnego ustalenia oraz zbadania stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący podnosi, że wbrew ustaleniom organu powołani przez niego świadkowie w dacie przejęcia gospodarstwa od M. K. byli ludźmi dorosłymi, nie zaś dziećmi. Jeżeli organ stwierdził, że zeznania świadków są ogólne powinien wyznaczyć rozprawę i przesłuchać szczegółowo te osoby. Organ wskazał, że zeznania świadków pozostają w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, lecz nie wskazał jakie konkretnie dokumenty ma na uwadze. Dalej organ nie przeanalizował protokołu stanowiącego podstawę przejęcia w kontekście jego struktury oraz pory roku, pomimo wskazań sądu zawartych w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. W rozpoznawanej sprawie znaczenie mają dwie kwestie. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym z kolei innego postępowania nadzwyczajnego tj. nieważności decyzji administracyjnej. Okoliczność, że obecnie toczy się postępowanie wznowieniowe nie zmienia istoty postępowania, którego dotyczy wznowienie. W postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja, a w niniejszej sprawie rzecz dotyczy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność M. K. Oznacza to, że prowadzenie nowego postępowania dowodowego w zasadzie jest niedopuszczalne, chociaż orzecznictwo sądowe ukształtowało kierunek orzeczniczy dopuszczający w pewnych sytuacjach prowadzenie takiego postępowania i ustalanie na nowo stanu faktycznego. W ten nurt wpisuje się wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 284/08). Na tym etapie rozważań należy wskazać drugą istotną kwestię przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy tj. dotychczasowy przebieg postępowania i brzmienie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (vide wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt FSK 1296/10), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. W rozpatrywanej sprawie zostały wydane dwa wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z czego ostatni z nich tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 284/08) ma decydujące znaczenie. Poprzedni bowiem wyrok z dnia 15 września 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 4678/03) w istocie został wykonany i nie nasunął żadnych wątpliwości przy rozpatrywaniu poprzednio złożonej skargi przez L. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2008r. Natomiast w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. sąd administracyjny nakazał dokonanie wszechstronnej oceny przedstawianych przez stronę dowodów tj. oświadczeń trzech świadków będących mieszkańcami wsi K., przeanalizowanie treści protokołu stanowiącego podstawę przejęcia w kontekście oświadczeń oraz pory roku kiedy został sporządzony. Ponadto Sąd zlecił, aby organ ustosunkował się do wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd stoi na stanowisku, że organ zastosował się do oceny prawnej wskazanej w wyroku WSA z dnia 16 kwietnia 2008r. i wykonał wskazówki tamże zawarte co do dalszego postępowania, a przeprowadzony tok rozumowania znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć uzasadnienie to zawiera pewne braki. Organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnął sprawę co do istoty. Jako podstawę wznowieniową strona wskazała art. 145 § 1 pkt 5) tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, ale nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu zaprezentowanego w pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., że jako dowód w sprawie należy potraktować dokumenty oświadczeń złożonych przez trzech mieszkańców wsi K., a dokumenty te powstały już po zakończeniu postępowania, którego dotyczy wznowienie postępowania. Nie istniały zatem w dniu wydawania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 1999r. W konsekwencji nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Stwierdzenie o tej treści nie zostało zawarte w drugiej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – zasadnie w ocenie Sądu. Jako bowiem nowy dowód istniejący w dniu wydawania decyzji Wojewody [...] należało potraktować nie oświadczenia jako dokumenty, które w istocie powstały dopiero w 2000r. co wynika z pewnej daty jaką jest data urzędowa, lecz zeznania świadków. Co prawda zeznania te zmaterializowały się dopiero w toku postępowania wznowieniowego tj. organ przesłuchał wnioskowane przez L. S. dwie osoby (trzecia zmarła), nie mniej jednak wiedza świadków, która znalazła wyraz dopiero poprzez złożenie przez nich zeznań istniała już w dacie procedowania przez Wojewodę [...]. Jedynie takie wyjaśnienie podstawy wznowieniowej usprawiedliwia zasadność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jaki nakazał WSA w przywołanym wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. W przeciwnym wypadku organ od razu powinien odmówić uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1) kpa z tego powodu, że nie zachodzi wskazana podstawa wznowieniowa tzn. co prawda istnieją dokumenty tj. oświadczenia świadków, lecz powstały one dopiero po zakończeniu postępowania, którego dotyczy wznowienie. Prowadzenie merytorycznego rozpoznania sprawy, co miało miejsce w sprawie, byłoby wówczas niedopuszczalne. A należy przypomnieć, że WSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. zlecił przeprowadzenie takiego postępowania zgodnie z regułami kpa. Należy nadto przypomnieć, że po wznowieniu postępowania organ prowadzi postępowanie wyjaśniające jedynie w granicach wznowienia, czyli w niniejszym wypadku przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych świadków i oceny tego dowodu w kontekście już znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, bo do tego ograniczała się podstawa wznowieniowa. Stąd też kwestia oceny protokołu stanowiącego podstawę przejęcia nabiera mniejszego znaczenia, bowiem nie ta okoliczność stanowiła podstawę do wznowienia omawianego postępowania. W istocie zaskarżona decyzja nie zawiera stosownych rozważań co do protokołu, nie mniej jednak w pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł stosowne rozważania, które sąd podziela. Należy zatem stwierdzić, że organ nadzoru wykonał zalecenie sądu i zastosował się do wyrażonej tamże oceny prawnej. W kontekście powyższego brak rozważań w tym zakresie w drugiej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012r. należało uznać za naruszenie art. 107 § 3 kpa nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do istoty zgodnie ze wskazaniami sądu organ wydał decyzję, której podstawa normatywna ma swoje źródło w art. 151 § 1 pkt 1 kpa, mianowicie organ odmówił uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Dokonał wszechstronnej oceny zeznań przesłuchanych świadków i doszedł do racjonalnego wniosku, że zeznania te złożone ponad czterdzieści lat po przejęciu gospodarstwa rolnego nie mogą służyć jako wiarygodne źródło dla podważenia dokumentacji sporządzonej w toku postępowania w sprawie przejęcia. Stoją w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia tego gospodarstwa, są one identyczne, co poddaje w wątpliwość ich wiarygodność. Nadto organ wskazał te ich fragmenty, które rzutują na tę wiarygodność. W ocenie Sądu to stanowisko organu zasługuje na aprobatę bowiem dokumenty źródłowe, które powstały w latach 60. w konfrontacji z dowodami osobowymi, które po tylu latach obarczone są ryzykiem błędów, przeinaczeń i manipulacji, co jest naturalnym procesem związanym z upływem czasu, będą miały jednak przewagę. Trafnie ta kwestia została wyjaśniona przez Ministra w powołaniu na art. 80 kpa. Dalej należy stwierdzić, że w wystarczającym stopniu zostało wykazane z jakich powodów organ odstąpił od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przede wszystkim WSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. nie nakazał, aby takowa czynność została przez organ przeprowadzona. Stwierdzono jedynie konieczność odniesienia się do wniosku o wyznaczenie rozprawy. Organ obecnie w powołaniu na art. 89 kpa wyjaśnił z jakiego powodu uznał rozprawę za zbyteczną i rozważania te należy uznać za odpowiadające wymogom prawa. Sąd podziela stanowisko Ministra, że nie istniała potrzeba uzgodnienia interesów stron, bowiem jedyną stroną tego postępowania był wnioskodawca, świadkowie zostali przesłuchani w miejscu zamieszkania, a wyjaśnienie sprawy nie wymagało ich przesłuchania w trakcie rozprawy administracyjnej. Z wyżej omówionych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi jakoby zaskarżona decyzja naruszyła art. 153 p.p.s.a. Organ wykonał zalecenia Sądu, a także dostosował się do oceny prawnej tamże wyrażonej. Zarzut naruszenia przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) nie jest trafny. W myśl powołanej normy za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę. Z uzupełnionego materiału dowodowego, a temu służyło wznowienie postępowania i zgodnie z ponownie przeprowadzoną oceną tego materiału, nie wynika, aby Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. bezpodstawnie uznało, że gospodarstwo M. K. było opuszczone. Z tych względów Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.