II SA/Bk 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz A. I. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. w dniu [...].09.2011 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B o nr [...]znak: [...]z dnia [...].07.2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. I. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w P. gm. B. P. w związku z tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. znak: [...]Starosta B. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].07.2007 r. oraz wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji. Organ pierwszej instancji zawarł jednocześnie pouczenie, że na niniejsze postanowienie służy stronom prawo złożenia zażalenia do Wojewody P. za pośrednictwem Starosty B. Postanowieniem z dnia [...].03.2012 r. nr [...]Wojewoda P., po rozpatrzeniu zażalenia A. I. (zwanego dalej Skarżącym) na ww. postanowienie, w którym zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 148 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podnosił, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jedynie możliwość złożenia zażalenia na wstrzymanie wykonania decyzji, nie przewiduje natomiast złożenia zażalenia na postanowienia wznawiające postępowanie. W związku z powyższym Wojewoda Podlaski podniósł, że w niniejszej sprawie skoncentrował się na kwestii poprawności wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy stwierdził także, że z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że J. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w postanowieniu Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. było pouczenie o przysługującym stronom zażaleniu do Wojewody P. Nie było natomiast pouczenia, że zażalenie można składać tylko na niektóre rozstrzygnięcia, np. na wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący zaznaczył, że w związku z powyższym nie ma pewności czy Wojewoda rozpatrzył całość żądania, czy jedynie kwestię dotyczącą wstrzymania wykonania decyzji oraz czy będzie mógł ponownie zaskarżyć ww. postanowienie. Poza tym strona skarżąca podniosła, że postanowienie Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. zostało wydane z naruszeniem art. 148 k.p.a., gdyż wniosek J. S. został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w ww. artykule. Powyższe stanowi zdaniem Skarżącego rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)– zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia [...].03.2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. wznawiające postępowanie w sprawie decyzji własnej z dnia [...].07.2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarżącemu pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...]oraz wstrzymujące z urzędu wykonanie ww. decyzji, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogło ono pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, nie służy więc na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20.08.1998 r., I SA/Po 1847/97, LEX nr 34162: "1. Żaden z przepisów k.p.a. normujących wznowienie postępowania nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wszczynającego wznowienie postępowania"; vide: też wyrok NSA z dnia 17.11.1997 r., I SA/Wr 224/96, LEX nr 31232: "1. Prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 17.05.2000 r., I SA/Lu 9/00, LEX nr 51768: "3. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego. Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a."). Natomiast zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 152 § 2 k.p.a.). W literaturze dość zgodnie przyjmuje się, że przy braku szczegółowej regulacji postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji można wydać zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego, łącznie z postanowieniem o wznowieniu, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 848). Także w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że przedmiotowe postanowienie może być wydane łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej (vide: NSA z dnia 26.06.2008 r., II OSK 720/07, LEX nr 485367). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że w związku z tym, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie, a na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy zażalenie, to Wojewoda P. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B. dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł utrzymać zatem w mocy postanowienia w sytuacji, gdy strona nie mogła złożyć zażalenia, co do punktu 1 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia. Rację ma zatem Skarżący twierdząc, że nie ma pewności czy Wojewoda P. rozpatrzył całość sprawy czy tylko kwestię wstrzymania wykonania decyzji. Tym bardziej, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że skoro kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jedynie możliwość złożenia zażalenia na wstrzymanie wykonania decyzji, nie przewiduje natomiast możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wznawiające postępowanie, to w przedmiotowej sprawie należało skoncentrować się głównie na kwestii poprawności wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Sądu, Wojewoda w chwili, gdy zostało złożone zażalenie powinien poinformować stronę, że na postanowienie o wznowieniu postępowania zażalenie nie przysługuje. Ponadto zarówno z treści zażalenia, jak też ze skargi wniesionej do Sądu, trudno wywnioskować, że Skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem dotyczącym wstrzymania wykonania z urzędu decyzji z dnia[...].07.2007 r. Organ odwoławczy nie ustalając w jakim zakresie strona skarżąca wnosi zażalenie "skupił się" natomiast na kwestii poprawności wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Wojewoda P. rozpatrując sprawę ponownie powinien zatem ustalić, który punkt rozstrzygnięcia w postanowieniu Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. skarży strona skarżąca. Sąd nie mógł rozpatrzyć zarzutu naruszenia art. 148 k.p.a., gdyż jak to już wcześniej zostało podniesione, postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, nie służy więc na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a. Biorąc wszystkie te przyczyny pod uwagę Sąd uznał, że Wojewoda P., utrzymując w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy Skarżący nie mógł złożyć zażalenia, co do punktu 1 rozstrzygnięcia, tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].07.2007 r. . Z uwagi na fakt, iż naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda postanowienie odpowiadające prawu. Organ powinien ustalić, który punkt rozstrzygnięcia w postanowieniu Starosty B. z dnia [...].02.2012 r. skarży strona skarżąca.