II SA/Kr 931/12

Kraków, dnia 29 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XL/527/12 z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. E. R., po uprzednim wezwaniu pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, wniosła w dniu 14 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XL/527/12 z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona uchwała narusza określony w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu bonifikaty przez osobę, której bonifikata została udzielona. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie. Rada Miasta wskazała, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 68 ust. 2 c ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwały w sprawie wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego są bowiem podejmowane w sprawach mających charakter spraw cywilnych, w konsekwencji czego, skargi na takie uchwały nie należą do właściwości sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę sformułowano także alternatywny wniosek o oddalenie skargi, z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Uchwała właściwego organu samorządu terytorialnego w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego nie należy do żadnej kategorii aktów, których kontrola objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r, póz. 270, powoływana dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r, Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie sądowo -administracyjnym, zakres przedmiotowy art. 101 wskazanej wyżej ustawy obejmuje uchwały lub zarządzenia podjęte przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, to znaczy wszystkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. w szczególności A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. ABC, 2010 r., Lex, elektr. oraz powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwała z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, póz. 48, uchwała z dnia 23 października 2000 r., OPS 12/00, ONSA 2001, nr 2, póz. 50, wyrok z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999, nr 4, póz. 109, wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA 2001, nr 2, póz. 48, T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2011 r., Lex Polonica, elektr., komentarz do art. 3 § 2 p.p.s.a., teza 59,. Regulacja zasad udzielania bonifikaty (art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, póz. 651 z późn. zm.), żądania jej zwrotu (art. 68 ust. 2) a także zasad odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty (art. 68 ust. 2 c) dotyczy ceny sprzedaży nieruchomości, stanowiącej własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Kwalifikacja ta znajduje uzasadnienie nie tylko w ocenie istoty omawianej instytucji, lecz wynika także z systematyki ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane wyżej przepisy umieszczone są bowiem w rozdziale 8 działu II wskazanej ustawy, zatytułowanym "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości". Cena jest składnikiem umowy sprzedaży i należy do tzw. elementów przedmiotowo istotnych (koniecznych) tej umowy. Sprzedaż regulowana jest przepisami art. 535 - 602 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, póz. 93 z późn. zm.). W świetle powyższego, sprzedaż jest stosunkiem cywilnoprawnym, a sprawa dotycząca zwrotu lub braku obowiązku zwrotu części ceny jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964, Nr 43, póz. 296 z późn. zm., powoływana dalej jako: "k.p.c."), sprawą cywilną. Taki też charakter ma sprawa dotycząca wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego (porównaj także: uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt: OPK 15/00, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r, sygn. akt: l OSK 1338/10). Wskazana kategoria spraw winna być zatem rozpoznawana w cywilnym postępowaniu sądowym, chyba że przepis szczególny przekazałby ją do rozpoznania innemu organowi (art. 2 § 3 k.p.c.). Brak takiego przepisu szczególnego oznacza, że do rozpoznania spraw w przedmiocie żądania zwrotu lub odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, właściwa jest droga postępowania cywilnego (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Legalis, elear., Warszawa 2011 r, komentarz do art. 68, teza 22). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody dotyczy sprawy cywilnej, podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, postępowanie sądowoadministracyjne jest niedopuszczalne, a złożona skarga podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, należało orzec, jak na wstępie na podstawie powołanych przepisów.