I SA/Wa 1003/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. B. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] ustalające wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. Zaskarżone postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] RNS [...] M. B. została wyznaczona na kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu M. P., przy czym orzeczenie to nie określiło dla niej wynagrodzenia, które powinien wypłacić organ właściwy. Pismem z [...] września 2011 r., w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania, do którego M. B. ustanowiona została kuratorem, złożyła ona wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, uznając jednocześnie, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na niego obowiązku ustalenia wynagrodzenia. Od powyższej decyzji M. B. złożyła odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję Burmistrza z [...] września 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że odmowa przyznania kosztów postępowania przybrać winna formę postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), zaś materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tworzyć będzie przepis art. 263 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę przedmiotowego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], ustalił wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że nie mając aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę, wziął pod uwagę wskazania Kolegium co do zastosowania art. 263 § 2 k.p.a. oraz praktykę orzeczniczą Sądu Rejonowego w K. w sprawach dotyczących wynagrodzenia kuratora. Ponadto stwierdził, że ustalając wynagrodzenie uwzględnił zasady gospodarności, całokształt sprawy oraz nakłady pracy kuratora, które polegały na zapoznaniu się z aktami sprawy, odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzji administracyjnej i ocenie możliwości jej zaskarżenia. Pismem z [...] grudnia 2011 r. M. B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając Burmistrzowi Miasta i Gminy w P. naruszenie prawa kuratora do otrzymania wynagrodzenia adekwatnego do wykonywanej pracy oraz błędne uzasadnienie w kwestii wysokości przyznania wynagrodzenia, w tym odwołanie się do bliżej nieokreślonej "praktyki Sądu Rejonowego w K.". W następstwie rozpoznania tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przepisy regulujące kwestię kosztów postępowania nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazując, że żaden z przytoczonych w podstawie prawnej przepisów o tym nie stanowi. Kolegium przywołało treść art. 264 § 2 k.p.a., z którego wynika, że tylko zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania może złożyć zażalenie, wskazując zarazem, że M. B. nim nie jest. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że badane postanowienie w ogóle nie rozstrzygało o tym, kto ma ponieść ustalone wynagrodzenie. W podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skoro przepisy k.p.a. nie przewidziały możliwości złożenia przedmiotowego zażalenia, to jest ono niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 264 § 2 w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 34 § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedstawicielowi wyznaczonemu przez sąd dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji ustalające wynagrodzenie takiego przedstawiciela. W uzasadnieniu skargi wskazała, że istotę problemu stanowi nie tyle kwestionowane przez nią postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2011 r., co sama zasada zaskarżalności postanowień wydanych w przedmiocie wynagrodzenia. Wskazała, że jako Kierownik Oddziału Administracyjnego Sądu Rejonowego w P. jest często wyznaczana na przedstawiciela osoby nieobecnej na podstawie art. 34 k.p.a., tak więc jej zdaniem nowa linia orzecznicza SKO (o niedopuszczalności zażaleń na postanowienia ustalające wynagrodzenie kuratora) oznaczałaby pełną swobodę organu pierwszej instancji w określaniu jej wynagrodzenia, tym samym brak kontroli instancyjnej i sądowej. Na potwierdzenie swoich racji załączyła dwa postanowienia SKO w [...], które uznały za dopuszczalne jej zażalenia na wydane w tym przedmiocie postanowienia. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że jedynym argumentem podniesionym przez SKO była wykładnia językowa art. 264 § 2 k.p.a., natomiast uszło uwadze organu, iż przepis ten ma charakter ogólnej zasady i dotyczy sytuacji typowych, a nie szczególnego przypadku, gdy w sprawie działa przedstawiciel ustanowiony w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ powinien w tym przypadku, mając na uwadze art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, rozważyć możliwość wniesienia zażalenia przez przedstawiciela osoby nieznanej, w drodze analogii z ustawy. Jako przykłady wywodzonego przez Sąd Najwyższy w drodze analogii prawa do wnoszenia zażaleń na postanowienie, których możliwość zaskarżenia nie wynika wprost z przepisów procedury cywilnej, skarżąca przedstawiła prawo do zaskarżania przez likwidatora spółki wyznaczonego przez sąd, a także pełnomocnika wyznaczonego z urzędu orzeczeń dotyczących ich wynagrodzenia. Powołała się przy tym na wydane w tym przedmiocie uchwały Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2009 r. sygn. akt III CZP 36/09 oraz z 20 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 14/11. Zdaniem skarżącej stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, stawia ją , jako przedstawiciela wyznaczonego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. w gorszej sytuacji niż pełnomocnika z urzędu w postępowaniu cywilnym, albowiem pozbawia ją prawa do sądu, a ściślej rzecz ujmując do sądowej kontroli działania administracji określającego prawa majątkowego przedstawiciela (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). W oparciu o tak skonstruowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzanie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. M. B. poinformowana o wniosku organu dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie wniosła w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał kontroli tego orzeczenia pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2011 r. ustalającego dla niej wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Postanowienie Kolegium ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Stwierdza ono jedynie, iż od wydanego postanowienia ustalającego wynagrodzenie, środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje, co czyni to zażalenie niedopuszczalnym. Oceniając zatem legalność zaskarżonego postanowienia przede wszystkim należy mieć na względzie to, że z woli ustawodawcy ten środek odwoławczy może być wniesiony tylko na postanowienia, enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 k.p.a. (a takim jest postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2011 r.) prawo do wniesienia zażalenia przyznane zostało wyłącznie osobie zobowiązanej do poniesienia ustalonych w tym postanowieniu kosztów postępowania, do których to kosztów należy także wynagrodzenie przedstawiciela osoby nieobecnej. Stanowi o tym expressis verbis § 2 art. 264 k.p.a. Nie przysługuje ono zatem innym podmiotom, a więc także beneficjentom ustalonych kosztów. Skoro więc zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia, to istnienia tego prawa nie można domniemywać, ani wywodzić – jak chciałaby strona skarżąca - w drodze analogii z innych przyjętych w systemie prawa uregulowań. Prawo zażalenia, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika bowiem z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej (por. wyrok WSA z 15.04.2008 r. sygn. akt II SA/Po 532/07, Lex nr 505878, z 17.09.2009 r. sygn. akt I SA/Wr 288/09 Lex nr 638187). Jeżeli zatem kodeks postępowania administracyjnego, w przepisie stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji (art. 264 k.pa.), wprost wskazuje podmiot, który jako jedyny ma legitymację do wniesienia zażalenia; a skarżąca takim podmiotem nie jest (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), to ten środek odwoławczy jej nie przysługuje. Taka zaś sytuacja obligowała Kolegium do wydania w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Organ nie dysponuje bowiem w tym względzie uznaniem administracyjnym. Zważyć przy tym należy, że rozpoznanie merytoryczne przez organ odwoławczy niedopuszczalnego środka zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego w takim wypadku rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanego bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], iż wydając kwestionowane postanowienie, w sposób wadliwy zastosował wyżej wymienione przepisy postępowania administracyjnego lub dopuścił się innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Natomiast zarzuty skarżącej odnoszące się do zastosowanej wykładni językowej art. 264 § 2 k.p.a. i potraktowaniu tego przepisu jako wyrażającego ogólną zasadę i dotyczącą sytuacji typowych, podczas gdy przedstawiciel ustanowiony w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. jest przypadkiem szczególnym, nie mógł okazać się zarzutem skutecznym. Sam fakt szczególnego charakteru podmiotu jakim jest kurator osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych (wynikającego m.in. z braku uregulowań prawnych dotyczących zasad ich wynagradzania) nie może bowiem uzasadniać takiej wykładni ww. przepisu, która prowadziłaby do rezultatów w sposób oczywisty sprzeczny z jego jednoznacznym brzmieniem. Przywołane natomiast w skardze orzecznictwo Sądu Najwyższego odnosi się do procedury cywilnej (a nie administracyjnej, która ma miejsce w niniejszej sprawie) oraz wynagrodzeń pełnomocników ustanowionych z urzędu, czy biegłych sądowych, których nie można traktować na równi z przedstawicielem nieobecnej strony postępowania administracyjnego (mając na uwadze zasadę celowości oraz roli jaką oni w postępowaniu spełniają). Z tego względu poglądy wyrażone w tych orzeczeniach nie mogą być przenoszone na grunt rozpoznawanej sprawy. Także załączone do skargi postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie mogą stanowić dowodu w niniejszej sprawie, potwierdzającego jej zasadność, gdyż Sąd oceniając sprawę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny dotyczący sprawy. Nie ocenia jej natomiast przez pryzmat wydanych w analogicznym stanie faktycznym orzeczeń organów administracji publicznej, tym bardziej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia te nie były poddane kontroli sądowej. Zastosowanie się przez organ administracji publicznej do dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 134 k.p.a., w związku z zawartym w art. 264 § 2 k.p.a. ograniczeniem podmiotowym kręgu osób legitymowanych do wnoszenia zażalenia, nie może być również utożsamiane z naruszeniem przez ten organ wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez sąd. Postulat poddania kontroli instancyjnej, a w konsekwencji także kontroli sądowej rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie wynagrodzeń dla wyznaczonych na potrzeby postępowań administracyjnych przedstawicieli osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych, jest w istocie postulatem skierowanym do prawodawcy, który dotychczas tej problematyki nie uregulował, a nie organów administracji publicznej stosujących prawo. Organy te, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, działają wszak wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.