I OSK 2482/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 420/12 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; II. zasądza od J. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 420/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. T. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie podziału nieruchomości oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że J. T. wystąpił z wnioskiem w sprawie wydania opinii o możliwości podziału nieruchomości położonej w W., w obrębie [...] przy ulicy W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] /3 o pow. 0,1851 ha. Zgodnie z przedstawionym na załączonym wstępnym szkicu projektu podziału, podział ww. nieruchomości miał nastąpić w celu wydzielenia działki gruntu pod poszerzenie działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] /4. Rozpoznając złożony wniosek organ I instancji stwierdził, iż z przedstawionego przez wnioskodawcę wstępnego projektu podziału wynika, że nowo wydzielona działka gruntu przeznaczona będzie na poszerzenie działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] /4, natomiast zapisy miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 29 listopada 2011r. nr Xlll/139/11 (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2012r., poz. 7) dla ww. obszaru nie przewidują możliwości wydzielania działki na poprawę warunków istniejącego zagospodarowania. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, iż ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości pozytywnego zaopiniowania proponowanego podziału ww. nieruchomości na wskazany cel, wobec czego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 123 K.p.a. negatywnie zaopiniował przedstawiony przez wnioskodawcę projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, iż proponowany przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału działki nr [...] /3 nie spełnia, określonego w § 15 ust. 2a uchwały, wymogu minimalnej powierzchni 1800 m² i szerokości 25 m, powstałych w wyniku podziału nowych działek. Nie ma przy tym zastosowania pkt 2b § 15 uchwały mówiący, kiedy nie są wymagane ustalone planem miejscowym warunki podziału. W ocenie organu odwoławczego z wniosku nie wynika, aby powstające nowe działki miały być wydzielone w związku z regulacją ich stanu prawnego. Zarówno z odpisu księgi wieczystej jak i z wypisu z ewidencji gruntów wynika natomiast, że należące do wnioskodawcy działki nr [...] /3 i [...] /4 mają uregulowany stan prawny. Nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sporządzony akt notarialny. Skargę na powyższe wniósł J. T.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż proponowany przez skarżącego podział ww. działki o nr [...] /3 o powierzchni 0,1851ha, ma skutkować wyodrębnieniem z niej działki o nr [...] /6 o powierzchni 0,0284ha oraz działki o nr [...] /7 o powierzchni 0,1567ha. Z powyższego wynika, że planowany podział działki o nr [...] /3 nie spełnia warunków przewidzianych w § 15 pkt 2a) planu miejscowego. Sąd stwierdził, iż kwestię sporną stanowi natomiast to, czy proponowany przez skarżącego podział spełnia kryteria podziału określone w § 15 pkt 2b) planu miejscowego, przewidujące wyjątki od ww. ustaleń dotyczących podziału terenu. W tym zakresie Sąd wskazał, iż z całą pewnością celem podziału przedmiotowej działki nie jest wydzielenie działki pod stację trafo, jak również podział działki nie jest uzasadniony regulacją stanu prawnego, której celem nie jest wydzielenie działek budowlanych. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż w dacie składania wniosku o zaopiniowanie proponowanego podziału działki o nr [...] /3 skarżący był jej właścicielem, jak również właścicielem działki sąsiedniej o nr [...] /4, zatem stan prawny ww. działek nie wymagał uregulowania. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżący sprzedał działkę o nr [...] /4 oraz ustanowił na rzecz nowych właścicieli służebność gruntową na działce o nr [...] /3. W ocenie Sądu wyjaśnienia natomiast wymaga okoliczność, w jakim celu skarżący zamierza dokonać podziału działki o nr [...] /3, a mianowicie czy skutkiem podziału ma być poszerzenie działki o nr [...] /4, czy też wyodrębnienie drogi wewnętrznej w celu zapewnienia działce o nr [...] /4 dostępu do drogi publicznej. Analiza akt postępowania administracyjnego, ale również analiza treści oświadczeń skarżącego składanych w postępowaniu przed sądem nie pozwala na jednoznaczne wskazanie jaki jest rzeczywisty cel wnioskowanego podziału. Faktem jest, iż z części opisowej projektu podziału, załączonego do wniosku o zaopiniowanie podziału działki wynika, że wyodrębniona działka o nr [...] /6 miała być przeznaczona na poszerzenie działki sąsiedniej o nr [...] /4, jednakże część rysunkowa projektu podziału wskazuje, iż działka o nr [...] /6 miała stanowić drogę wewnętrzną, zapewniającą działce o nr [...] /4 dostęp do drogi publicznej. W toku całego postępowania administracyjnego oba powyższe cele są wskazywane, natomiast w postępowaniu przed sądem skarżący bardziej akcentuje cel ustanowienia drogi wewnętrznej. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż organy administracji nie dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro bowiem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczając możliwość podziału terenu, którego celem byłoby poszerzenie działki sąsiedniej, dopuszcza jednocześnie możliwość podziału działki w celu wyodrębnienia drogi wewnętrznej, to ustalenie okoliczności wskazujących na rzeczywisty cel wnioskowanego podziału ma kluczowe znaczenie dla możliwości prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości. Tym samym jeśli plan miejscowy dopuszcza podział terenu polegający na wyodrębnieniu drogi wewnętrznej, to tak długo nie można podzielić stanowiska organów administracji, że proponowany podział jest niezgodny z planem miejscowym, jak długo nie zostanie ustalony rzeczywisty cel wnioskowanego podziału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a i b uchwały Nr Xll/139/11 Rady Miejskiej w W. z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r., poz. 7), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na gruncie powołanych przepisów jest możliwe dokonanie podziału nieruchomości, skutkiem którego będzie powstanie nowej działki posiadającej szerokość frontu mniejszą niż 25 m oraz powierzchnię mniejszą niż 1800 m2; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 marca 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza W. z dnia 24 lutego 2012 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. postanowienia zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uchybiającego postanowieniom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego, które nastąpiły już po zakończeniu postępowania administracyjnego, - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że z akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie rzeczywisty cel podziału nieruchomości o nr [...] /3 położonej w W. przy ul. Warszawskiej, jak również, że wynika z nich, iż proponowanym przez skarżącego celem projektowanego podziału miało być wydzielenie drogi wewnętrznej, a nie poszerzenie sąsiedniej działki nr [...] /4, - art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga J. T., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu o możliwości dokonania w niniejszej sprawie podziału w celu wyodrębnienia drogi wewnętrznej jest jednak oparte na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów uchwały Nr Xll/139/11 Rady Miejskiej w W. z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Wskazano, iż nawet na skutek najmniej skomplikowanego geodezyjnie podziału nieruchomości muszą powstać przynajmniej dwie nowe działki (jeżeli jedna z tych działek będzie przeznaczona pod drogę wewnętrzną, to jej wydzielenie będzie możliwe niezależnie od kryteriów określonych w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego, druga działka będzie musiała spełniać wszystkie parametry wynikające z powołanego przepisu aby podział był możliwy). Tak jest właśnie w rozpatrywanej sprawie, gdyż działka nr [...] /3 o powierzchni 0,1851 ha ma zostać podzielona na dwie działki - nr [...] /6 o powierzchni 0,0284 ha i nr [...] /7 o powierzchni 0,1567 ha. Zwolnienie z określonych w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego wymagań mogłoby zatem dotyczyć tylko działki, która ma zostać przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a zatem działki nr [...] /6 (oczywiście przy założeniu, że taki cel faktycznie był zgłoszony przez skarżącego - o czym niżej). Natomiast projektowana działka nr [...] /7 bezwzględnie musi odpowiadać wymogom określonym w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego, co oznacza, że jej powierzchnia nie może być mniejsza niż 1800 m2, zaś szerokość frontu nie może być mniejsza niż 25 m. Organ stwierdził, że Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywał utworzenia drogi wewnętrznej jako celu wyodrębnienia działki nr [...] /6, gdyż powyższe podniósł dopiero w skardze na postanowienie Kolegium, Sąd uznał, że była to okoliczność, której organy administracji nie wyjaśniły należycie w prowadzonym przez siebie postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniósł o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia w zakresie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż analiza akt sprawy nie pozwala na jednoznaczne wskazanie jaki jest rzeczywisty cel wnioskowanego podziału. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać bowiem należy, iż z projektu podziału nieruchomości wynika, iż celem podziału nieruchomości jest poszerzenie działki nr [...] /4. Natomiast w postępowaniu odwoławczym skarżący dodatkowo wskazał na uregulowanie stanu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło uwagę, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywał na utworzenie drogi wewnętrznej jako celu wyodrębnienia działki nr [...] /6, a podniósł to dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji należy uznać, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał wystarczające podstawy do ustalenia jaki jest cel podziału nieruchomości. A zatem, Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż organy administracji dokonały nieprawidłowych ustaleń w tym zakresie, czym naruszył powołany wyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie może natomiast odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji – skupiając się na rozważaniach dotyczących rzeczywistej intencji wnioskodawcy - nie rozważał innych przesłanek materialnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.