IV SAB/Wa 17/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłość Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. w przedmiocie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy -oddala skargę- W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uzupełnioną pismem procesowym z 19 czerwca 2012r., na przewlekłość Zarządu Dzielnicy [...] W. w przedmiocie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zawnioskował o nakazanie organowi wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce o nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. oraz "zasądzenie grzywny i odszkodowania". W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż wniosek o warunki zabudowy złożył 9 grudnia 2008r., jednak nie doszło do zakończenia postępowania. Nie zgadza się z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2011 r., które uznało jego zażalenie na przewlekle prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie za nieuzasadnione. Skarżący uważa bowiem, iż "Biuro Konserwatora" po raz kolejny bez podstaw formalnych i prawnych odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i uporczywość tego organu jest przyczyną przewlekłości postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] W. - w odpowiedzi na skargę - podał, iż skarga jest bezzasadna. Organ przedstawił przebieg postępowania. I tak podał, iż: - w dniu 11 grudnia 2008r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który skorygował i uzupełnił pismem z 31 grudnia 2008r. (data wpływu do Wydziału Architektury 5 stycznia 2009r.), - inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, - w dniu [...] listopada 2009r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, - w wyniku wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 201Or. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji, - teren inwestycji znajduje się w obszarze określonym przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r., Nr 162, poz. 1568, ze zm.) w obrębie założenia urbanistycznego oraz zespołu budowlanego osiedla B., ujętego w wykazie zabytków nieruchomych dla W., przekazanym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] lipca 201Or., - w związku z powyższym, zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 106 K.p.a., projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji został przesłany do uzgodnienia [...] Konserwatorowi Zabytków, - [...] KZ postanowieniem z [...] września 201Or. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, - skarżący złożył zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, - postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. postępowanie o warunkach zabudowy zawieszono, a wobec faktu, iż rozstrzygnięcie [...] Konserwatora Zabytków w sprawie warunków zabudowy ma walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na ścisły związek pomiędzy rozstrzygnięciem uzgodnieniowym a rozstrzygnięciem dotyczącym warunków zabudowy, - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie [...] KZ z [...] września 201Or. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, - [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] marca 2011 r. nie uzgodnił przedstawionej decyzji o warunki zabudowy, - skarżący w dniu 28 marca 2011 r. złożył zażalenie na postanowienie z [...] marca 2011 r. i w dniu 24 czerwca 2011 r. pismo o "wznowienie" zawieszonego postępowania i rozpatrzenie złożonego wniosku o warunkach zabudowy, - pismem z 7 lipca 2011r. organ udzielił odpowiedzi w powyższej sprawie, - dalej zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w dniu [...] października 2011 r. wnioskodawca uzyskał zalecenia konserwatorskie (wydane przez Biuro [...] Konserwatora Zabytków Urzędu W.) dla nieruchomości położonej przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...], - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2011r., rozpatrując zażalenia na postanowienie z [...] marca 2011 r., uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] KZ, - w dniu 21 listopada 2011 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowanie administracyjnego przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, - w dniu 29 listopada 2011 r. skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] listopada 2011 r. kolejny raz nie uzgodnił przedstawionej decyzji ustalającej warunki zabudowy, - w dniu 8 grudnia 2011 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie z [...] listopada 2011 r., - Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2011r., rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wskazało, iż wobec faktu, że rozstrzygnięcie [...] KZ w powyższej sprawie ma walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu K.p.a. ze względu na ścisły związek pomiędzy tym rozstrzygnięciem, a ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez organ pierwszej instancji do czasu zakończenia postępowania przed [...] Konserwatorem Zabytków, organ nie może zakończyć prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 K.p.a., w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przy czym stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z2010r., Nr 75, poz. 474): "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, (...) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż skarżący - stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przed wniesieniem skargi do Sądu wywiązał się z obowiązku wniesienia zażalenia - w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - do organu wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Dla rozważań Sądu nad faktem, czy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, miarodajne znaczenie miała data 11 kwietnia 2011r. W wymienionej bowiem dacie ustawą z dnia 3 grudnia 201Or. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, co z kolei pociągnęło za sobą, wprowadzenie prawa do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 8 i art. 2 pkt 1 wymienionej ustawy). Od tego dnia art. 37 § 1 K.p.a. otrzymał brzmienie, iż "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa"; a art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., iż "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (m. in. decyzje administracyjne)". Dopiero zatem dokonane nowelą grudniową uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przyznało stronie prawo skarżenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Mając za podstawę przedstawiony stan prawny Sąd dopuszcza możliwość badania przewlekłości w postępowaniu organu dopiero od 11 kwietnia 2011 r. Oznacza to, iż sposób prowadzenia przez organ postępowania dotyczącego warunków zabudowy przed tą datą pod kątem przewlekłości musi pozostać poza kontrola Sądu. Do 11 kwietnia 2011 r. przepisy postępowania administracyjnego stanowiły o niezałatwieniu sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przez co rozumiano tzw. bezczynność organu administracji publicznej w załatwianiu sprawy i jedynie w tym aspekcie strona mogła dochodzić ochrony prawa do załatwienia sprawy przez wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w brzmieniu przed 11 kwietnia 2011 r.). Przechodząc do oceny przewlekłości najpierw należy podkreślić, iż organy administracji publicznej zgodnie z zasadami ogólnymi - unormowanymi w art. 12 i art. 7 K.p.a. - powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie; a nadto podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które jednak mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy pozoruje załatwianie sprawy i działania procesowe jakie podejmuje w ramach takiego załatwiania są działaniami, które nic nie wnoszą do sprawy, nie przyczyniają się do jej wyjaśnienia, w efekcie ostatecznego zakończenia. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle dotychczasowych rozważań po pierwsze jeszcze raz należy przypomnieć, iż kontrolą pod względem tzw. przewlekłości objęto działalność Zarządu czynioną w ramach postępowania od dnia 11 kwietnia 2011r. do dnia orzekania przez Sąd; po wtóre Sąd kontrolował jedynie działania organu związane ze sprawą dotyczącą postępowania o warunkach zabudowy. Poza kontrolą Sądu pozostały natomiast działania organów uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony konserwatorskiej, albowiem względem tego postępowania strona posiada identyczne możliwości procesowe jak w niniejszej sprawie. Przechodząc zatem na grunt sprawy o warunkach zabudowy i obejmujący w niej czasokres postępowania wyżej określony, należy wskazać, iż w chwili wniesienia skargi na "przewlekłość" postępowanie to było zawieszone i taki stan miał miejsce w chwili orzekania przez sąd. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podejmował próbę wzruszenia postanowienia o zawieszeniu w drodze zażalenia do organu wyższej instancji. Nadto zasadności tego zawieszenia nie może oceniać Sąd rozpoznający przedmiotową skargę. Jedynie skarżący pismem z 24 czerwca 2011r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania o warunkach zabudowy, ale Zarząd pismem z 7 lipca 2011 r., opierając się na treści postanowienia o zawieszeniu, poinformował skarżącego, iż postępowanie uzgodnieniowe jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o warunkach zabudowy. Również na tę okoliczność powołało się Kolegium, które postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. - wydanym w trybie art. 37 w zw. z art. 123 K.p.a. - uznało zażalenie za bezzasadne. Zawieszenie postępowania - zgodnie z art. 103 K.p.a. - wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Wobec zawieszenia postępowania, niekwestionowanego przez skarżącego w trybie instancyjnym, nie można uznać, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu wyżej przedstawionym. Taki stan postępowania wyklucza także trafność argumentu skarżącego, jakoby organ prowadził działania pozorowane. Odnosząc się z kolei do wniosku pełnomocnika skarżącego zgłoszonego na rozprawie, a dotyczącego rozważenia skuteczności postanowień uzgadniających w ramach regulacji art. 134, ewentualnie art. 135 P.p.s.a., zauważyć w tym względzie po pierwsze należy, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zawisła sprawa ze skargi skarżącego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2012r., wydane w ramach postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy (sygn. akt IV SA/Wa 875/12). Zatem ów Sąd dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, również w kontekście art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; po drugie zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przekładając te regulacje na niniejsze postępowanie należy wskazać, iż Sąd rozstrzygał wyłącznie w granicach sprawy dotyczącej warunków zabudowy i skarga na przewlekłość związana była z tym postępowaniem. Natomiast postępowanie uzgodnieniowe, chociaż jest postępowaniem wypadkowym postępowania w ramach, którego uzyskuje się decyzję o warunkach zabudowy, to jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się tymi samymi zasadami procesowymi co postępowanie główne. Zatem nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, której skarga dotyczy. W świetle powyższego Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.