I OSK 2246/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 457/11 w sprawie ze skargi O. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską lub aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz O. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2011r. sygn. akt II SA/Wa 457/11 oddalił skargę O. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską lub aplikację prokuratorską. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił przyjęcia O. G. na aplikację sędziowską oraz na aplikację prokuratorską. W motywach rozstrzygnięcia podał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tych aplikacjach. Minister Sprawiedliwości zarządzeniami z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010r. oraz w sprawie naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. wyznaczył limity po 75 miejsc na każdej aplikacji. O. G. ukończył natomiast aplikację ogólną na 241 pozycji listy klasyfikacyjnej aplikantów, zaś limit miejsc na obu aplikacjach został wyczerpany po przyjęciu osób znajdujących się wyżej na liście klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i [...], po rozpoznaniu odwołania O. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów, a w konsekwencji o dalszym kontynuowaniu szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Zdaniem organu odwoławczego łączna ocena, o której mowa w art. 26 ust. 3 powołanej ustawy, powinna obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora. Łączna ocena z praktyk jest bowiem, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów powinna decydować suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i jedna łączna ocena wystawiona przez patrona koordynatora z przebiegu wszystkich odbytych praktyk przez aplikanta w czasie aplikacji ogólnej. Biorąc pod uwagę oceny ze sprawdzianów i łączną ocenę z odbytych praktyk, O. G. uzyskał ogółem 37,93 punktu, a przy wyliczeniu tej punktacji nie stwierdzono żadnego błędu rachunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. G. zarzucił naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Skarżący wskazał, że gdyby – jak przyjął organ – sprawdziany miały uprzywilejowaną pozycję w stosunku do praktyk, to niewątpliwie ustawodawca sformułowałby przepis art. 26 ust. 1 ustawy w ten sposób, że jedynie niezaliczenie któregokolwiek ze sprawdzianów, a także uzyskanie średniej punktów z praktyk poniżej oceny uprawniającej do promocji, skutkowałoby nieukończeniem aplikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia liczby punktów, które uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej. W ocenie Sądu I instancji wykładnia art. 26 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury daje podstawę do uznania, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk (łącznej oceny dokonanej przez patrona koordynatora). W przeciwnym wypadku rola patrona koordynatora sprowadzałaby się jedynie do sporządzenia końcowej opinii oraz łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, polegającej na prostym zsumowaniu poszczególnych ocen z praktyk. Ponadto podkreślono, że w art. 25 ust. 5 ustawy, ustawodawca mówi o łącznej ocenie przebiegu wszystkich praktyk. Skoro posługuje się zwrotem "łączna ocena", to znaczy to, że nie może chodzić tu o sumę wszystkich ocen z praktyk, ale musi być to jedna ocena w skali od 0 do 5 punktów, stanowiąca średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez patronów poszczególnych praktyk. Za zasadne uznano również stanowisko organu, iż także wykładnia celowościowa przepisów ustawy przemawia za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 powołanej ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. Ponadto, zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk. Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów i łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny". Zdaniem Sądu, przyjęcie, iż "łączna ocena" jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk wydaje się być ze wszech miar zasadne, bowiem taka ocena jest najbardziej miarodajna, obiektywna i sprawiedliwa, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. Powyższą wykładnię potwierdza, zdaniem WSA, nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonana ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł O. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polegające na błędnej wykładni zwrotu "suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk" przez przyjęcie, iż oznacza on sumę ocen ze sprawdzianów i średniej arytmetycznej ocen z praktyk; 2) naruszenie art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polegającego na błędnej wykładni zwrotu "łączna ocena przebiegu wszystkich praktyk" przez przyjęcie, że ocena ta musi zawierać się w przedziale od 0-5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydając decyzję organ powinien był dokonać zsumowania punktów kandydata na aplikanta aplikacji specjalistycznej, ustalając w ten sposób jego pozycję na liście, zaś Sąd skorygować zaistniały, podniesiony w skardze, błąd prawa materialnego. W sytuacji gdyby uznać, że doszło do wadliwego ustalenia liczby punktów to skarżący uzyskał liczbę punktów znacznie przekraczającą liczbę, która została przez organ dla niego ustalona, a także wyższą niż przypisana dla pierwszej osoby na liście przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, co umiejscawia go w zakresie (limicie) wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są trafne. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wydumany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej. Przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu. Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.