II SA/Gd 197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 11 grudnia 2011 r. T. K. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa - uchwały nr [...[ z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przedmiotowy wezwaniu podniósł, że w wyniku zbiorczego rozpatrzenia przez Radę Gminy uwag doszło do naruszenia trybu sporządzania studium. W ocenie wzywającego podejście indywidualne do każdej zgłoszonej uwagi skutkowałoby uwzględnieniem którejś, a w konsekwencji inną treścią uchwalonego studium. W tej okoliczności wzywający upatrywał istotności naruszenia procedury, która winna spowodować nieważność uchwalonego Studium. W odpowiedzi na powyższe wezwania Rada Gminy podjęła w dniu 26 stycznia 2012 r. uchwałę o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że podniesione w powyższym wezwaniu zarzuty były przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który rozpoznawał skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 2 czerwca 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, uwzględniając w całości uwagi zawarte w skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesione przez pełnomocnika Rady Gminy. Skargę na uchwałę o Studium wniósł T. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Podał, że jest właścicielem działek: nr [...] znajdujących się w miejscowości K. oraz działki nr [...] znajdującej się w miejscowości K. W przekonaniu skarżącego ustalenia przyjęte w skarżonej uchwale istotnie naruszyły jego interes prawny - poprzez drastyczne i nieuzasadnione względami ładu przestrzennego lub uwarunkowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych ograniczenie kierunków zagospodarowania przedmiotowych działek. Naruszenie interesu prawnego skarżącego w wyniku ustaleń studium stanowi konsekwencję rażących naruszeń prawa na etapie opracowania projektu i przyjęcia skarżonej uchwały. Skarżący wskazał, że nieruchomości będące jego własnością w studium zostały oznaczone jako "obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej", gdzie przewidziany został zakaz lokalizowania zabudowy. Jeżeli zakaz ten zostanie uwzględniony w uchwalanym w przyszłości planie miejscowym to wskutek tej regulacji w studium niemożność zabudowania działek została już przesądzona, co stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącego.. Wskazał skarżący, że ustawodawca nałożył obowiązek uwzględniania w planowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, zaś Rada Gminy przyjmując projekt studium nie uwzględniła tych uwarunkowań. Natomiast w momencie podjęcia uchwały zgodnie z regulacją art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenia Studium wprowadzając zakaz zabudowy stanowić będą podstawę ewentualnej wyceny działek, a w konsekwencji spowodują obniżenie ich wartości. Uchwalając Studium w skarżonym kształcie, zdaniem skarżącego, Rada całkowicie pominęła w planowaniu również prawo własności, gdyż w stosunku do przedmiotowych działek przewidziano całkowity zakaz zabudowy. Jest to najdalsza możliwa ingerencja aktu planistycznego w uprawnienia właścicielskie w zakresie korzystania z nieruchomości i z pominięciem zasady proporcjonalności co do wartości jakie chronić ma wprowadzony zakaz. Interes publiczny umożliwia Gminie ograniczenie prawa własności np. w związku z ochroną takich wartości jak ład przestrzenny, walory przyrodnicze, czy też dobra kultury. Jednak w niniejszej sprawie zakaz zabudowy nie jest podyktowany takimi wartościami. W konsekwencji w zaistniałej sytuacji organ uchwalający studium dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego. Tym bardziej, że posunął się dalej niż organ właściwy do spraw ochrony przyrody i walorów krajobrazowych wprowadzając zakaz zabudowy na terenach znajdujących się w granicach obszarów chronionego krajobrazu. Zdaniem skarżącego w żaden sposób nie znajduje uzasadnienia wprowadzony postanowieniami studium zakaz zabudowy jego działek, co z jednej strony stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę, a z drugiej o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. W dalszej części skargi podniesione zostały zarzuty dotyczące zasad sporządzania studium, w szczególności sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Rada wskazała, że tryb sporządzania studium był przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 323/11 stwierdził, że Rada procedowała zgodnie z prawem. Odpowiadając na zarzut wprowadzenia zakazu zabudowy na działkach należących do skarżącego Rada wskazała, że działki te znajdują się w strefie obszarów rolniczych i zieleni krajobrazowej. Dążenie do zahamowania chaotycznego rozpraszania zabudowy oraz fakt, że działki te stanowią grunty rolne, a więc podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczaniem na cele zabudowy mieszkaniowej uzasadniają regulacje zawarte w Studium. Mając na uwadze wytyczne ustawowe, z jednej strony zakazujące zamykania terenów otwartych, z drugiej chroniące tereny rolne, nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organy Gminy. Kwestionowanie polityki Gminy i ustaleń Studium prowadziłoby do niebezpiecznego precedensu, który powodowałby, że składać skargę na uchwałę przyjmującą studium mógłby każdy, którego działki leżą w sąsiedztwie terenów budowlanych, a nie uzyskały takiego przeznaczenia. Pełnomocnik Rady wskazał, iż brak jest naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. Z kwestionowanych przez skarżącego postanowień studium odnośnie jego działek jednoznacznie wynika, że ustalenia dla obszarów ochrony terenów rolniczych i zieleni krajobrazowej są częścią ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania sieci osadniczej na terenie Gminy Jak wynika z treści studium podstawowy kierunek zagospodarowania to całkowite wykluczenie możliwości ich zainwestowania, nawet w formie rozproszonej zabudowy tzw. siedliskowej. W części tekstowej Studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano, że rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością wyrażającą się w takich zasadach wykorzystania przestrzeni, jak: racjonalne wykorzystanie zasobów poprzez ograniczenie chaotycznego, rozproszonego zainwestowania na rzecz intensyfikacji, porządkowania oraz podnoszenia standardu i ładu przestrzennego istniejących struktur osadniczych, kształtowania strefy miejskiej jako przestrzeni konkurencyjnej, o wysokiej jakości i standardzie zagospodarowania, spełniającej wysokie wymagania i aspiracje potencjalnych użytkowników, zachowanie, ochrona i wyeksponowanie tych elementów zagospodarowania, które służą utrzymaniu atrakcyjności środowiska przyrodniczo-kulturowego, świadczą o tożsamości gminy i jej lokalnej odrębności. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania - w granicach upoważnienia ustawowego - norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Natomiast w uchwalonym Studium jedynie zakreślono kierunki i zasady przyszłych regulacji, jakie pojawią się w poszczególnych planach. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak "całkowite wykluczenie możliwości zainwestowania", czy "rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością" należy traktować jako wskazany w Studium kierunek działania Rady Gminy na etapie uchwalania planu, który wbrew twierdzeniom skarżących nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i nie podlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. W kontekście powyższej argumentacji, zdaniem pełnomocnika Rady, nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie dotyczącym istnienia jego legitymacji skargowej i uznać, iż wykazał naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został on naruszony ustaleniami przedmiotowego Studium. Odpierając zarzuty dotyczące trybu uchwalenia studium pełnomocnik Rady przywołał ponownie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. uwzględniający skargę Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, gdzie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu w odniesieniu do uchwały o studium. Reasumując Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi wskazując na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy oraz po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/2006, dostępny w Systemie Informacji prawnej LEX, Lex nr 315977). W tym miejscu wskazać należy na związanie Sądu granicami danej sprawy, które w przypadku kontroli przez Sąd studium są wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Inne rozumienie treści przepisu art. 134 P.p.s.a. przy rozpoznawaniu spraw z zakresu uchwalania studium prowadziłoby w istocie do orzekania w niezaskarżonym zakresie, który odnosi się do praw i obowiązków innych osób i to bez ich woli i wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe wskazuje bezsprzecznie na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżania całego studium oraz do kwestionowania ustaleń w odniesieniu do nieruchomości innych jak tylko będących jego własnością, a także do powoływania się na naruszenie procedury przy sporządzaniu studium bez wykazania naruszenia własnego interesu prawnego. W tym miejscu wskazać należy, że WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 323/11 uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 lutego 2011 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z 29 grudnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wskazał, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Omawiając charakter uchwały o uchwaleniu Studium na wstępie wyjaśnić należy, że z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zalicza uchwalanie studium do zadań własnych pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07). Wobec powyższego uchwała w sprawie uchwalenia Studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą jednak aktu prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też co do zasady bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w Studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. IV SA/Wa 2235/10 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, analizując akta administracyjne sprawy wywieść należy, iż skarżący T. K. nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], jednakże nie wykazał aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności. Pamiętać należy, iż Studium nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych, zatem niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem ( art. 140 Kodeksu cywilnego ). To społeczno - gospodarcze przeznaczenie jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego. W odniesieniu do działek skarżącego położonych w obrębie wsi K. zaskarżone Studium jako dominujące funkcje tego terenu określa rekreację, obsługę turystyki, rozwój funkcji uzdrowiskowych, a uzupełniające mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców, rolnictwo. Wprost zapisane zostało w zaskarżonej uchwale, że określone na rysunku studium zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są zasięgami orientacyjnymi – do uściślenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ten zapis świadczy o potencjalności zakazu zabudowy w odniesieniu do przedmiotowych działek i wyraźnie wskazuje na brak bezpośredniej ingerencji studium w prawo własności skarżącego. Dopiero bowiem plan miejscowy ostatecznie przesądzi o charakterze działek skarżącego. W przekonaniu Sądu skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego poprzez uchwalenie kwestionowanego Studium. Należy podkreślić także, że skoro Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium w przedmiotowej sprawie dowodzić że skarżący "mają zakaz zabudowy nieruchomości" skoro Studium nie jest aktem prawa miejscowego a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Wykazanie, że postanowienia Studium jako aktu wewnętrznego, programowego, naruszają interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w bardzo szczególnych i rzadkich sytuacjach. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W odniesieniu do skarg na uchwały Sąd przede wszystkim bada, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Jeśli interes ten naruszony nie został, Sąd nie bada zasadności innych podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności procedury sporządzania Studium. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.