II GSK 1520/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 656/12 w sprawie ze skargi C. P. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. P. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 656/12, oddalił skargę C. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2006 r. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że [...] lutego 2006 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. (Regionalna Instytucja Finansująca - RIF) poinformowała skarżącego że złożony wiosek o dofinansowanie nr [...] nie spełniał kryteriów formalnych. W projekcie tym ujęto koszty niekwalifikowane, tj.: wdrożenie systemu oraz usługi projektowania stron internetowych, a także koszt "drobny sprzęt biurowy" oraz skarżący nie potwierdził za zgodność z oryginałem kopii deklaracji PIT. W dniu [...] marca 2006 r. skarżący na powyższą informację wniósł odwołanie do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP"). PARP pismem z [...] kwietnia 2006 r. uznała złożone odwołanie za bezzasadne. Stosownie do "Zasad odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Poddziałania 2.3 SPO-WKP" w przypadku stwierdzenia przez PARP bezzasadności odwołania zawiadamia ona Wnioskodawcę, z wiadomością do RIF, o nieuznaniu odwołania. W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do Ministra Gospodarki C.B. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PARP z [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na naruszenie przepisu § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z [...] sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż złożenie wniosku o dofinansowanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego dnia 21 grudnia 2005 r. oznacza, że nie został on złożony na 7 dni przed upływem terminu składania wniosku. Wniosek ten złożony został w dniu [...] grudnia 2005 r., termin zaś składania wniosków upływał z dniem [...] grudnia 2005 r. Postanowieniem z [...] października 2011r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PARP z [...] kwietnia 2006 r., albowiem pismo PARP nie stanowiło decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto kwestia interpretacji § 12 i 13 rozporządzenia była już przedmiotem postępowań przed sądami powszechnymi. W ocenie sądów do postępowania o udzieleniu pomocy w ramach SPO-WKP nie stosuje się przepisów k.p.a. Minister Gospodarki postanowieniem z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie wyrokiem z [...] maja 2009 r., sygn. akt XXV C 1328/08, Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo wnioskodawcy, wskazując, że działania RIF, a zatem również PARP, nie były sprzeczne z jakimikolwiek regulacjami. Wyrokiem z [...] października 2009 r., sygn. akt VI A Ca 737/09 Sąd Apelacyjny w W. uznał, że działania w przedmiotowej sprawie były zgodne z trybem postępowania określonym przepisami ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz przepisami rozporządzenia z [...] sierpnia 2004 r. Dodatkowo, jak podkreślił Minister, Sąd uznał, że do postępowania o udzieleniu pomocy w ramach SPO-WKP nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jeśli udzielenie pomocy finansowej następuje na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, a nie w formie decyzji administracyjnej, to przepisy k.p.a. nie miały zastosowania. Sąd nie stwierdził także bezprawności działania instytucji działających w sprawie wniosku o dofinansowanie. Od wyroku Sądu Apelacyjnego złożona została skarga kasacyjna, jednakże Sąd Najwyższy, postanowieniem z [...] listopada 2010 r., sygn. akt I CSK 297/10, odmówił przyjęcia jej do rozpoznania z uwagi na brak potrzeby wykładni § 13 ust. 3 rozporządzenia. Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, że o tym, czy wniosek został złożony w terminie nie mogła decydować data nadania wniosku w placówce pocztowego operatora publicznego, lecz data wpływu do RIF. Organ odwoławczy podał, że do oceny wniosków o dofinansowanie w ramach poddziałania 2.3 SPO-WKP nie miały zastosowania przepisy k.p.a. Ocena dokonana przez RIF oraz PARP była zgodna z postanowieniami rozporządzenia z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 oraz Wytycznych dla Wnioskodawców. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu działania podejmowane przez PARP na etapie oceny zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa jednoznacznie wskazują właściwego Ministra jako organ dokonujący wyboru projektów, którym zostanie udzielone wsparcie. Za decyzję administracyjną nie może więc być uznana przekazywana przez PARP informacja, o której mowa w § 14 ust. 4 rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej. Z przepisu tego wynika, że jest to informacja o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia, wynikająca z wyboru dokonanego przez właściwego Ministra, a nie własne rozstrzygnięcie PARP, na które organ ten nie ma wpływu jako istotę przekazywanej informacji, ani też nie może przekazać informacji innej niż uzyskana od właściwego Ministra. Z powyższych względów pismo PARP z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., a zatem nie służyły od niego środki zaskarżenia przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Uprawnienia wynikające z przepisów prawa nie zależą od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który może jedynie stwierdzić ich istnienie. Natomiast pomoc w ramach sektorowych programów operacyjnych jest "przyznawana", które to sformułowanie użyte zostało w art. 26 ustawy o NPR. Wybór projektów, którym zostanie udzielone wsparcie, oparty jest na kryteriach określonych przepisami prawa, jednakże nie zmienia to faktu, że to nie przepis prawa, a wybór Instytucji Zarządzającej uprawnia wnioskodawcę do uzyskania pomocy. Z przepisów prawa wynika jedynie uprawnienie wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie w ramach SPO WKP. W art. 26 ust. 2 ustawy o NPR jest mowa o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Pismo Agencji informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą. Skoro zatem pismu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2006 roku nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego kontroli sądów administracyjnych, to tym samym nie mógł być wobec tej informacji zainicjowany tryb nadzorczy przewidziany w art. 156 k.p.a. C. P. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki z [...] lutego 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z [...] października 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2006 r. i wydanie decyzji w żądanym zakresie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie maksymalnej sześciokrotności minimalnej stawki, tj. 1.440 zł za każdą instancję oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną. Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie: I. Prawa materialnego: 1. Niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2, art. 145 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 1 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 166, poz. 1744) oraz z art. 6 k.p.a. i art. 107 k.p.a., § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. z 7 września 2004 r. Nr 195, poz. 2010) – poprzez uznanie, iż decyzja PARP z [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] jest poza kontrolą sądowoadministracyjną; 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji PARP z [...] kwietnia 2006 r.; 3. Niewłaściwe zastosowanie art. 365 k.p.c., art. 366 k.p.c. oraz art. 177 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż poglądy sądów cywilnych wyrażone w uzasadnieniach wyroków są wiążące dla wyników postępowania administracyjnego; 4. Niewłaściwe zastosowanie § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010) poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu oraz stwierdzenia, że skarżący nie dochował terminu, pomimo nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie dotyczące przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż informacja Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) o tym, iż strona skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania, stanowiła decyzję administracyjną, a zatem Sąd I instancji wadliwie zaakceptował pogląd organu, iż zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności tej informacji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej informacja PARP z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia [....] kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, gdyż w myśl tego przepisu dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Aby zatem przyjąć za skarżącą, iż przepis ten może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących dofinansowania projektów zgłoszonych do realizacji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006, działanie 2.2.1: "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji", należałoby przyjąć również, że PARP jest bądź instytucją zarządzającą, bądź też działającą w jej imieniu instytucją wdrażającą lub instytucją pośredniczącą, o których mowa w zacytowanym art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Tymczasem żaden z przepisów regulujących zarówno zakres uprawnień PARP, jak i realizację tego programu operacyjnego, nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. Rolę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zakres jej uprawnień w wspieraniu inwestycji ze wspólnotowych środków publicznych w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw reguluje ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2007 r. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) jako instytucja wdrążająca albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej podmiotom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Przepis art. 6b ust. 8 ustawy o PARP stanowi, że Agencja udziela pomocy finansowej w formie umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z kolei szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej przez PARP m.in. dla poddziałania 2.2.1. "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji" określa rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Z regulacji § 13 i § 14 rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy z programu SPO - WKP jest dwuetapowe. Pierwszy etap obejmuje składanie i wstępną ocenę formalną i ekonomiczno-techniczną wniosków o dofinansowanie, której dokonują, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, regionalne instytucje finansujące. Drugi etap postępowania przeprowadza Agencja i kończy się on zawarciem umowy cywilnoprawnej o przyznanie dofinansowania z przedsiębiorcami spełniającymi kryteria warunkujące otrzymanie tej pomocy finansowej. W ramach drugiego etapu postępowania Agencja dokonuje oceny formalnej oraz merytorycznej wniosków przekazanych przez regionalne instytucje finansujące (§ 14 ust. 1). Wyniki oceny wniosków są przekazywane w postaci listy rankingowej PARP instytucji pośredniczącej - Komitetowi Sterującemu, o którym mowa w dziale IV pkt 1. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023) w celu ich weryfikacji. Opinia Komitetu Sterującego w tej kwestii jest wiążąca dla instytucji zarządzającej, to jest właściwego ministra. Instytucja zarządzająca zatwierdza listę rankingową wniosków podmiotów przedłożoną przez Komitet Sterujący, z którymi Agencja zawrze umowę o dofinansowanie (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Po zatwierdzeniu przez instytucję zarządzającą listy rankingowej wniosków Agencja zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 5 rozporządzenia). Jak wynika z treści wymienionych przepisów rozporządzenia, Agencja nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SPO - WKP, to jest nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw. W świetle § 14 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, Agencja jest podmiotem dokonującym formalnej i merytorycznej oceny wniosków i później, zawierającym z przyszłymi beneficjentami umowy o dofinansowanie, na podstawie zatwierdzonej przez instytucję zarządzającą (ministra) listy rankingowej wnioskodawców. A zatem to nie Agencja, lecz właściwy minister dokonuje wyboru przyszłego kontrahenta (beneficjenta). Minister zatwierdza, czyli w istocie ustala listę wniosków kwalifikujących się do udzielenia dofinansowania i stanowisko tego organu przesądza o tym, z kim Agencja zawrze ostatecznie umowę o dofinansowanie. Agencja w ostatnim etapie postępowania jest zatem jedynie wykonawcą woli ministra. W powołanym na wstępie niniejszych rozważań art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mowa jest o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Pismo Agencji informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą. Z tych też względów chybione jest powoływane się przez autora skargi kasacyjnej na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, iż zagadnienie prawne, jakie zostało rozstrzygnięte w tej uchwale dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Ta sama uwaga dotyczy powołanego w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 63/06. Natomiast wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., na który również powołano się w skardze kasacyjnej, został wydany w uprzednio obowiązującym stanie prawnym. W konsekwencji w tej sprawie nie mógł być uruchomiony tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ nie miał żadnych podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności spornej informacji, a w konsekwencji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.