II SA/Bd 446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie żądania zwrotu kosztów z tytułu wykonania nakazu zniszczenia ściółki i odchodów z kurników oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] {...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w A. K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku skarżącego J. C. w sprawie żądania zwrotu poniesionych kosztów z tytułu wykonania nakazu pkt III.7. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w A. K. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lipca 2011 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w A. K. (zwany dalej "Lekarzem Powiatowym") w związku ze stwierdzeniem obecności Salomonella Eneritidis w próbkach urzędowych pobranych w stadach kur hodowlanych, oznaczonych jako [...], [...], [...] stanowiących własność J. C., skierował do niego decyzję nr [...], w której, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 1, 1a, 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "ustawą o ochronie zdrowia zwierząt"), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz pkt 1.6.3. załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach hodowlanych gatunku kura (Gallus gallus) na 2011 rok (Dz. U. z 2011 r., Nr 98, poz. 567, zwanym dalej w skrócie "rozporządzeniem z dnia 27 kwietnia 2011 r.): I. uznał stada kur znajdujące się w obiektach oznaczonych [...],[...],[...] za ognisko samonellozy drobiu, II. zakazał: 1. przemieszczania drobiu z i do stad [...], [...], [...], z wyłączeniem przemieszczania bezpośrednio do rzeźni, 2. wywożenia jaj wylęgowych, 3. wystawiania dokumentów handlowych i przewozowych dla ww. stada III. wprowadził szereg nakazów, w tym nakazał: — (pkt 1) niezwłoczny ubój lub zabicie wszystkich sztuk drobiu ze stad skażonych, — (pkt 5) zniszczenie jaj wylęgowych oraz piskląt z nich wylęgniętych, — (pkt 6) zniszczenie lub zagospodarowanie pasz, przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella, — (pkt 7) zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salomonella, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającym rozporządzenie (WE)nr 1774/2002, — (pkt 8) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania: a) kurników, w których był utrzymywany drób ze stad zakażonych, b) otoczenia kurników, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Lekarz Powiatowy, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 49 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 i 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz ust. 1.8 części A załącznika do rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2011 r. i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie rzeczoznawców wyznaczonych przez powiatowego lekarza weterynarii do przeprowadzenia szacowania (Dz. U. z 2009 r., Nr 142, poz. 1161) przyznał skarżącemu odszkodowanie: — za zwierzęta poddane ubojowi na podstawie decyzji Lekarza Powiatowego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zwierzęta padłe w wyniku zastosowania nakazanych zabiegów, — za jaja pozyskane z zakażonych stad. Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący zwrócił się do Lekarza Powiatowego o zwrot poniesionych kosztów z tytułu utylizacji odpadów kategorii 2, tj. obornika. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podniósł, że decyzja Lekarza Powiatowego z dnia [...] lipca 2011 r. nakładała na niego w pkt 7 i 8 obowiązek zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, w sposób który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella – co też uczynił. Wobec tego, stosownie do przepisu 1.6.3. pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2011 r. oraz art. 49 ust. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, koszty te powinny być pokryte ze środków budżetu państwa. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Lekarz Powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania zwrotu kosztów w wysokości 50.925,51 zł tytułem wykonania nakazu pkt III.7 decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., a następnie, po uzyskaniu dokumentów potwierdzających wydatek oraz wyjaśnień wnioskodawcy co do sposobu utylizacji obornika (skorzystanie z usług spalarni odpadów) – decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z ust. 1.6.3. części A załącznika do rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2011 r. koszty wykonania czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7 tego ustępu, ponoszone są przez hodowcę. W związku z brakiem sprecyzowania w powyższym zapisie podmiotu, który ponosi koszty w pozostałym zakresie konieczne jest odniesienie się do ust. 1.8 ww. załącznika, który dotyczy pomocy finansowej udzielanej przedsiębiorcom w ramach Krajowego programu wprowadzonego ww. rozporządzeniem. Przepis ten odsyła do art. 49 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Zgodnie z ustępem 11 tegoż artykułu podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy organów Inspekcji Weterynaryjnej, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków. Brak wskazania w tym przepisie, jak też w pozostałych zapisach art. 49, kosztów utylizacji ściółki i odchodów powoduje, że koszty te winny być ponoszone przez hodowcę. Wobec tego zdaniem Lekarza Powiatowego, całość pomocy finansowej dla skarżącego została zrealizowana w ramach decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., a tym samym postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu skarżący podniósł, że z przepisu 1.6.3. pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2011 r. wynika dla hodowcy obowiązek zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, a także (pkt 6) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania: a) kurników, w których był utrzymywany drób ze stada skażonego, b) otoczenia kurników, o których mowa w lit. a, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu, pod jego nadzorem. Jedynie koszty czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7 czyli: 6) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania: b) otoczenia kurników, o których mowa w lit. a, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu - po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt 1 – 5 7) podjęcia innych działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych w gospodarstwie, w tym: a) zapewnienie odpowiedniej temperatury, wilgotności, wymiany powietrza, stosowania w żywieniu pasz kruszonych, zachowania prawidłowej obsady kurnika oraz b) zapewnienie bezpieczeństwa epizootycznego gospodarstwa w wyniku rewizji planu zabezpieczenia gospodarstwa przed gryzoniami, zakazu wstępu do kurników osobom postronnym, prowadzenia rejestru wizyt, zabezpieczenia paszy przed dostępem gryzoni i dzikich ptaków, wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wjazdem na teren gospodarstwa oraz przed wejściami do kurników, odkażanie pojazdów wjeżdżających na teren gospodarstwa, zaopatrzenie osób wykonujących czynności związane z utrzymywaniem drobiu w odzież ochronną oddzielną dla każdego kurnika i posiadanie przez te osoby aktualnego wyniku badania na nosicielstwo pałeczek Salmonella. są ponoszone przez hodowcę, co oznacza a contrario, że koszt zagospodarowania i zniszczenia ściółki oraz odchodów (pkt 5) nie leży po stronie hodowcy. Stanowisko to uzasadnia także treść powoływanego przez Lekarza Powiatowego pkt 1.8. załącznika do rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2011 r., zatytułowanego "Pomoc finansowa udzielana przedsiębiorstwom spożywczym i paszowym w ramach programu", zgodnie z którym: "Pomoc finansowa jest przyznawana zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z uwzględnieniem ust. 1.8.1. Podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem kur, transportem kur lub ich zwłok albo unieszkodliwieniem zwłok kur, pasz i jaj wylęgowych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1.6.3 pkt 1-5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków." Odwołujący w związku z ubojem kur zmuszony był również dokonać zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu (1.6.3. pkt 5), a zatem przysługuje mu zwrot faktycznie poniesionych kosztów. Odwołujący zwrócił uwagę, iż inaczej niż w rozporządzeniach wprowadzających w poprzednich latach Krajowy program zwalczania niektórych serotypów Salmonelli w stadach hodowlanych gatunku kura, tj. w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 28 marca 2007 r. (Dz. U. z dnia 6 kwietnia 2007 r.), i z dnia 20 kwietnia 2010 r. (Dz. U. z dnia 11 maja 2010 r.) - dopiero w rozporządzeniu z dnia 27 kwietnia 2011 r. ustawodawca wyraźnie określił zarówno w pkt 1.8 jak i w pkt 1.6.3. załącznika, że podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem kur, transportem kur lub ich zwłok albo unieszkodliwieniem zwłok kur, pasz i jak wylęgowych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1.6.3. pkt 1 – 5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków oraz że jedynie koszty wykonywania czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7 są ponoszone przez hodowcę. Oznacza to zatem, że hodowcy przysługuje zwrot wydatków poniesionych w związku z realizacją nakazu określonego w pkt 1.6.3. pkt 5. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby koszty zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu obciążały hodowcę, z pewnością sprecyzowałby to w przepisie wskazując, że zwrot wydatków odnosi się do nakazów określonych w pkt 1.6.3. pkt 1 – 4, a nie jak określił 1.6.3. pkt 1 – 5. W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję Lekarza Powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ odwoławczy, nie wdając się w ocenę merytoryczną roszczenia skarżącego stwierdził, że Lekarz Powiatowy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. przyznał skarżącemu odszkodowanie, przywołując w podstawie prawnej art. 49 ust. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, zatem obejmowało ono wszelkie świadczenia przysługujące skarżącemu w związku z nałożeniem na niego nakazów zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. W pouczeniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 49 ust. 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt decyzja jest ostateczna, a niezadowolony z decyzji może w terminie miesiąca od daty jej doręczenia wnieść powództwo do sądu rejonowego. Skoro zatem roszczenie skarżącego z tytułu nakazów nałożonych przez Lekarza Powiatowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zostały ustalone ostateczną decyzją – uzasadnione jest umorzenie postępowania w sprawie żądania zwrotu poniesionych kosztów z tytułu wykonania tych nakazów. W skardze do sądu administracyjnego J. C. zarzucając ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii naruszenie: — przepisów postępowania, tj. art. 105 k.p.a., — przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i pkt 1.6.3 oraz 1.8. załącznika do rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2011 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że organ przedwcześnie doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ był bowiem właściwy do rozpoznania wniosku strony oraz posiadał materiał dowodowy umożliwiający jego rozpoznanie, zaś strona nie cofnęła swojego wniosku. Za przeszkodę w wydaniu merytorycznej decyzji nie może być uznana – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – okoliczność wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania. Decyzja ta nie skutkuje powagą rzeczy osądzonej, gdyż jej przedmiotem jest tylko odszkodowanie za kury i jaja, decyzja ta nie rozstrzyga natomiast o zwrocie wydatków za utylizację obornika – organ nie prowadził nawet postępowania w tym kierunku. Żądanie wypłaty tych wydatków zostało zgłoszone przez skarżącego dopiero [...] października 2011 r., w konsekwencji czego Lekarz Powiatowy pismem z dnia [...] listopada 2011 r. (zawiadamiającym o wszczęciu postępowania) zażądał od skarżącego oryginału faktury za utylizację obornika, potwierdzenia zapłaty, przychodu wewnętrznego oraz wyjaśnienia wyboru sposobu przeprowadzenia utylizacji – co też otrzymał. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., wbrew twierdzeniu organu, nie wyczerpuje zatem wszystkich aspektów pomocy przedsiębiorcy. Ponadto sam fakt powołania w podstawie prawnej tej decyzji art. 49 ust. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie przesądza o tym, że organ rozpatrywał w tym postępowaniu kwestię zwrotu wydatków, skoro pozostałe materiały sprawy przeczą tej tezie. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że czym innym jest odszkodowanie, a czym innym – zwrot faktycznie poniesionych wydatków. Odszkodowanie przewiduje art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt za konkretnie wskazane w tych przepisach szkody. Organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalił odszkodowanie za zabite kury oraz zniszczone jaja wylęgowe. Skarżący był zadowolony z tej decyzji (tj. z wysokości przyznanego odszkodowania), nie miał zatem podstaw do jej kwestionowania poprzez wniesienie powództwa do sądu rejonowego. Z treści art. 49 ust. 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie wynika natomiast, że decyzja przyznająca odszkodowanie musi zawierać w swojej treści rozstrzygnięcie o zwrocie faktycznie poniesionych wydatków. W przedmiotowej sprawie organ tej kwestii, tj. zwrotu wydatków nie uczynił przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Co więcej – faktura za utylizację obornika została wystawiona w dniu [...] sierpnia 2011 r., a organ wydając ww. decyzję, nie był w posiadaniu tej faktury. Skarżący podkreślił, że w analogicznej sprawie jego syna J. C. Lekarz Powiatowy wydał decyzję obejmującą także zwrot poniesionych wydatków na utylizację obornika. Skarżący w uzasadnieniu skargi powtórzył ponadto argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Lekarza Powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pomimo podzielania częściowo stanowiska skarżącego, Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna. Na wstępie niezbędne jest zwrócenie uwagi na charakter prawny norm ujętych w art. 49 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, regulujących kwestię odpowiedzialności za skutki zastosowania nakazów wydanych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt "za bydło, świnie, owce, kozy, konie, kury, kaczki, gęsi, indyki, perlice, przepiórki, kuropatwy, bażanty, strusie (Struthio camelus), jeleniowate utrzymywane w warunkach fermowych (jeleń szlachetny - Cervus elaphus, jeleń sika - Cervus nippon i daniel - Dama dama), rodziny pszczele (pszczoła miodna - Apis mellifera) oraz ryby słodkowodne zabite lub poddane ubojowi z nakazu organów Inspekcji Weterynaryjnej albo za takie zwierzęta padłe w wyniku zastosowania zabiegów nakazanych przez te organy przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa." Z kolei art. 49 ust. 5 stanowi iż "odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu." Stosownie zaś do art. 49 ust. 11 " Podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków." W cytowanych przepisach pojawia się pojęcie "odszkodowania" (ust. 1 i ust. 5) oraz pojęcie "zwrotu faktycznie poniesionych wydatków" (ust. 11). Pojęcie odszkodowania (przysługującego czy to w pełnym czy w ograniczonym zakresie) za działanie wywołujące szkodę jest koncepcją prawa cywilnego, zasadniczo regulowaną w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93; z późn. zm., w skrócie "k.c."). W ustawie tej przewidziano reguły odpowiedzialności, także za szkody wyrządzane działaniem organów państwa i to zarówno za działania niezgodne z prawem (art. 417 – 4171 k.c.), jak też za działania zgodne z prawem (art. 4172 k.c.). Sam Kodeks cywilny zastrzega jednak, że możliwe jest także odrębne od kodeksowych uregulowanie zasad odpowiedzialności, stanowiąc w art. 421 k.c., iż "Przepisów art. 417, art. 4171 i art. 4172 nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych." Samo jednakże uregulowanie odpowiedzialności za szkodę w przepisach szczególnych nie powoduje, że taka odpowiedzialność traci swój cywilnoprawny charakter. Utrata tego charakteru musiałaby wynikać z jasnej, szczególnej regulacji. Sąd podziela w tym względzie pogląd wypowiedziany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., (sygn. akt III SA/Lu 187/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że "Kodeks cywilny nie reguluje wszystkich stosunków cywilnoprawnych, gdyż z różnych względów niektóre stosunki cywilnoprawne są regulowane w odrębnych ustawach (...), zawierających nawet większość przepisów o charakterze administracyjno - prawnym. O tym jednak, czy określone stosunki prawne są stosunkami z zakresu prawa cywilnego, nie decyduje to, w jakiej ustawie zostały uregulowane, lecz treść i znamiona tych stosunków, a w szczególności oparcie ich na zasadzie prawnej równorzędności stron, to jest (...) uprawnionego do żądania wyrównana szkody i zobowiązanego do jej naprawienia." Zdaniem Sądu z odpowiedzialnością cywilnoprawną mamy do czynienia także w przypadku art. 49 ust. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, którego interpretacja jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W przepisie tym wskazana jest strona uprawniona do żądania odszkodowania ("podmiot, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5") oraz zobowiązany do naprawienia szkody (budżet państwa). W omawianym przypisie ustawodawca nie posłużył się wprawdzie wprost wyrażeniem "odszkodowanie", tym niemniej pojęcie "zwrot faktycznie poniesionych wydatków" należy także utożsamiać z odszkodowaniem, tyle że nie pełnym, o jakim mowa w art. 361 § 2 k.c., ale ograniczonym do szkody rzeczywistej (damnum emergens), bez możliwości ubiegania się o odszkodowanie także za utracone korzyści (lucrum cessans). Takie ograniczenie – znane prawu cywilnemu (por. art. 438 k.c. czy uchylony art. 160 k.p.a.) nie wyłącza jednak samej zasady odpowiedzialności za szkodę. Należy także zwrócić uwagę na systematykę art. 49 ustawy o ochronie zwierząt, a mianowicie na to, iż regulacje dotyczące odpowiedzialności za szkodę w postaci zabitych, poddanych ubojowi lub padłych zwierząt (ust. 1) oraz za zniszczone produkty pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze i sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu (ust. 5) znajdują się - w przeciwieństwie do regulacji dotyczącej odpowiedzialności za koszty związane z zabiciem, ubojem transportowanie czy unieszkodliwianiem zwierząt bądź ich zwłok –przed regulacją nakazującą ustalenie odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. Przemawia to za tym, iż odszkodowanie (o ograniczonym charakterze) przysługujące na mocy art. 49 ust. 11 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, nie podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej, ale winno być ustalone na drodze cywilnoprawnej, przy ewentualnym udziale sądu cywilnego w przypadku sporu pomiędzy zobowiązanym właściwym organem reprezentującym Skarb Państwa (budżet państwa), a podmiotem, który poniósł koszty o których mowa w tym przepisie, związane z wypełnianiem nakazów właściwego organu Inspekcji Weterynaryjnej. Z powyższego wynika, iż decyzja wydana w przedmiocie odszkodowania za zwierzęta podane ubojowi oraz za zniszczone jaja, co nastąpiło w wyniku wykonania nakazów organów Inspekcji Weterynaryjnej – nie może rozstrzygać kwestii zwrotu wydatków za koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, a więc także kosztów zniszczenia lub zagospodarowania ściółki wykorzystywanej (skarżonej odchodami) przy hodowli zwierząt poddanych ubojowi. Wobec tego Sąd podziela stanowisko skarżącego w tym znaczeniu, iż sama okoliczność wydania przez Lekarza Powiatowego decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. przyznającej skarżącemu odszkodowanie za zwierzęta poddane ubojowi na podstawie nakazu zawartego w decyzji Lekarza Powiatowego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zniszczone na podstawie tej decyzji jaja pozyskane z zakażonych stad – nie może być uznana za przeszkodę w zajęciu się sprawą dotyczącą kosztów, o których mowa w art. 49 ust. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Słusznie przy tym podnosi skarżący, iż ani z treści decyzji [...] sierpnia 2011 r., ani z akt sprawy nie wynika, że w tej decyzji organ rozstrzygał w przedmiocie kosztów związanych z utylizacją ściółki i odchodów. W tej sytuacji samo powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 49 ust. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie może zmienić tej oceny, może być rozpatrywane co najwyżej w kategorii nieistotnego błędu proceduralnego. Z powyższych rozważań Sądu wynika jednakże także to, iż organy Inspekcji Weterynaryjnej nie mogły rozstrzygnąć w przedmiocie zwrotu kosztów utylizacji ściółki i odchodów w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie miały takiej kompetencji. Sama odmowa rozstrzygania merytorycznego w tym przedmiocie była zatem słuszna, zastrzeżenia Sądu budzi jednakże formuła rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania), którą posłużyły się organy. Należy bowiem zauważyć, że obowiązujący w momencie wydania zaskarżonej decyzji art. 61a k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r.) w § 1 przewiduje, iż w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1094438). W sytuacji zaistniałej w kontrolowanej sprawie, kiedy brak podstawy materialnoprawnej do wydawania decyzji merytorycznej wynika z samej analizy art. 49 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, Lekarz Powiatowy, któremu skarżący złożył wniosek z dnia [...] października 2011 r., nie miał powodu, aby prowadzić postępowanie poprzez kierowanie do wnioskodawcy żądania przedłożenia dokumentów i włączania ich do akt sprawy. W takim przypadku należało stosownie do cytowanego art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszeń przepisów postępowania) wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu w sytuacji braku możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, wydanie decyzji umarzającej postępowanie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zamiast wydanie od razu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nie może być kwalifikowane jako takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z formalnym zakończeniem sprawy nie podlegającej rozpoznaniu przez organ, a ponadto strona nie została pozbawiona prawnych środków obrony swojego stanowiska. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.