II OSK 2472/12

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2012 roku, sygn. akt II SA/Ol 387/12 w sprawie ze skargi J. i A.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2472/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. i A.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Piski, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku J. i A.S., udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę drewnianego budynku mieszkalnego i zatwierdził projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J. i A.S., rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonych oględzin i analizy zatwierdzonego decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. projektu budowlanego stwierdzono, iż inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zmienili lokalizację budynku mieszkalnego w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Budynek mieszkalny został przesunięty w kierunku północno-wschodnim poza strefę "MR – teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej". Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/634/06 Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 26 kwietnia 2006 r., budowa tego budynku realizowana jest w strefie "RO – teren upraw rolniczych". Inwestorzy dokonali odstąpienia od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W toku postępowania wystąpili do Burmistrza Orzysza o zmianę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], jednak nie uzyskali pozytywnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tej sytuacji organ uznał, że wybudowanie obiektu w innym miejscu niż określone w pozwoleniu na budowę wyklucza podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 czy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta musiałaby bowiem nakazywać inwestorowi przesunięcie obiektu o odległość zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jako faktycznie niewykonalna obarczona byłaby wadą nieważności. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy podnieśli, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę, jedynie dokonano zmiany jego usytuowania ze względu na warunki glebowe terenu. Teren, na którym miał zostać zlokalizowany budynek, pomimo przeznaczenia go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej, nie nadaje się do zabudowy, o czym świadczy przedstawiona przez inwestorów ekspertyza z badania gruntu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w sprawie bezsporną kwestią jest fakt posadowienia budynku przez inwestorów wbrew wydanemu pozwoleniu na budowę. Obecna lokalizacja budynku jest sprzeczna nie tylko z obowiązującym planem miejscowym, ale również z innymi przepisami – w szczególności z art. 17 ust. 1 pkt 7, art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wprowadzającymi na obszarze chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. i A.S. ponownie podnieśli, że zmiana lokalizacji nastąpiła wyłącznie w niezbędnym zakresie, wynikającym z warunków gruntowych działki. Fakt ten nie był stronie skarżącej wcześniej znany, dlatego nie występowała o zmiany w planie zagospodarowania. Strona skarżąca nie była również świadoma, że musi występować o zmianę pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że inwestorzy dokonali odstąpienia od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro zaś budynek mieszkalny został przesunięty poza strefę oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "MR – teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej" i wybudowany w strefie "RO – teren upraw rolniczych", to obecna lokalizacja budynku jest sprzeczna z planem miejscowym. Lokalizacja ta pozostaje również w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie przyrody – tj. art. 17 ust. 1 pkt 7, art. 24 ust. 1 pkt 8. Sąd I instancji wyjaśnił, że nakaz rozbiórki może być wydany, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" oznacza zaś w istocie doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. i A.S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie; - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 107 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie. 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) , art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą być podstawą do wydania decyzji przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ poniechał prób ustalenia, czy i na terenie jakiego obszaru chronionego znajduje się nieruchomość i czy znajduje się na terenie objętym szczególnym rygorem prawnym na podstawie odrębnych przepisów. Powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody są przepisami blankietowymi, stanowiąc upoważnienie dla właściwych organów do ustanawiania określonych form ochrony przyrody. Żaden z takich aktów nie został przez organ powołany jako podstawa rozstrzygnięcia. Przepisy te nie stanowią o generalnym zakazie budowania nowych obiektów, a jedynie dają możliwość ustanowienia takiego zakazu w odpowiednim akcie. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania, które – mimo ich trafności - nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, iż decyzją z dnia 15 stycznia 2008 r. Starosta Piski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i A.S. pozwolenia na budowę drewnianego domu mieszkalnego. Z zatwierdzonych dokumentów wynikało, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działce nr [...], w części oznaczonej na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako strefa MR – teren zabudowy mieszkaniowo – siedliskowej. Budynek mieszkalny zrealizowany jednakże został z naruszeniem zapisów planu miejscowego, gdyż z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń wynika, iż obiekt posadowiony został poza strefą MR, tj. w strefie RO – teren upraw rolniczych. Poza sporem pozostaje zatem fakt, iż inwestycja zrealizowana została nie tylko z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, ale i z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia, niekwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, stanowią wystarczającą podstawę do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadku, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych i brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie brak było prawnych możliwości doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem ze względu na fakt, że został on posadowiony na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne, a nie budowę mieszkaniową. Reasumując tę cześć rozważań uznać należy, że niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiła samodzielną podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, bez konieczności powoływania się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w kontekście usytuowania działki inwestorów na terenie parku krajobrazowego i obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu może być prowadzony zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia powyższych przepisów należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepisy te wprowadzają możliwość ustanowienia określonych zakazów dla poszczególnych form ochrony przyrody. Sam jednak zakaz musi wynikać z aktu prawnego, na mocy którego utworzono daną formę ochrony przyrody lub innych aktów prawnych, które wprowadzają na danym obszarze konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji ani zaskarżonej decyzji nie pozwala na uzyskanie odpowiedzi na pytanie, na obszarze jakiej konkretnie formy ochrony przyrody położona jest działka nr [...] i jakie konkretnie akty prawne wprowadzają na tych obszarach te zakazy w zagospodarowaniu, na jakie powołuje się zarówno Sąd I instancji, jak i Warmińsko-Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Pomimo tego Sąd I instancji stwierdził sprzeczność zrealizowanej inwestycji również z przepisami art. 17 ust. 1 pkt 7 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowości powołania tych przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia usytuowania nieruchomości w kontekście zastosowanych zakazów należy uznać za w pełni zasadne. Jak już jednak wskazano wcześniej nie mogły one doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a to z uwagi na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.