II SA/Ol 387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.i A. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Po wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" położonej w miejscowości U., gm. O., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" nakazał wstrzymać roboty budowlane prowadzone przez J. i A.S. przy budowie tego budynku mieszkalnego, a także nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budynku przed dostępem osób postronnych i szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych w związku z wystąpieniem inwestorów do Burmistrza o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. Wnioskowana zmiana miała polegać na zmniejszeniu strefy ochronnej jeziora ze 100 m do 50-60 m i zmianie przeznaczenia gruntów rolnych, na których wybudowano budynek mieszkalny, na tereny pod zabudowę mieszkaniową. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu zawieszone postępowanie po otrzymaniu informacji od Burmistrza, że Gmina O. nie przystąpiła do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U., dotyczącego działki nr "[...]", a wniosek inwestorów o zmianę przeznaczenia tej działki został rozpatrzony negatywnie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał J. i A.S. rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej: pr.bud. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonych oględzin i analizy zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia "[...]" projektu budowlanego stwierdzono, iż inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zmienili lokalizację budynku mieszkalnego w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Budynek mieszkalny został przesunięty w kierunku północno-wschodnim poza strefę "MR – teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej". Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/634/06 Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 26 kwietnia 2006 r., budowa tego budynku realizowana jest w strefie "RO – teren upraw rolniczych". Inwestorzy dokonali odstąpienia od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W toku postępowania wystąpili do Burmistrza o zmianę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr "[...]", jednak nie uzyskali pozytywnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tej sytuacji organ uznał, że wybudowanie obiektu o gabarytach 12,95 x 9,05 m w innym miejscu niż określone w pozwoleniu na budowę wyklucza podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 czy art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta musiałaby bowiem nakazywać inwestorowi przesunięcie obiektu o odległość zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jako faktycznie niewykonalna obarczona byłaby wadą nieważności. Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli odwołanie podnosząc, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" w miejscowości U. realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę, jedynie dokonano zmiany jego usytuowania ze względu na warunki glebowe terenu. Teren, na którym miał zostać zlokalizowany budynek jest terenem podmokłym oraz miejscem silnego i zbiorczego spływu wód opadowych. Teren ten, pomimo przeznaczenia go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej, nie nadaje się do zabudowy. Na dowód tego została przedstawiona przez inwestorów ekspertyza z badania gruntu nieruchomości, ale organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Tym samym został naruszony art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a. Poza tym zdaniem inwestorów, w przedmiotowej sprawie należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 pr.bud. zmierzającego do zalegalizowania budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie bezsporną kwestią jest fakt posadowienia budynku przez inwestorów wbrew wydanemu pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 pr.bud., odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu jest istotnym odstąpieniem od projektu. W takim przypadku pr.bud. przewiduje określoną procedurę działania organu wskazaną w art. 50 i 51. Postępowanie prowadzone przez organ ma zmierzać przede wszystkim do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że obecna lokalizacja budynku jest sprzeczna nie tylko z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również z innymi przepisami – w szczególności z art. 17 ust. 1 pkt 7, art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wprowadzającymi na obszarze chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, natomiast ekspertyza ekologiczna nie miałaby wpływu na wynik postępowania. Przeszkody, na które natrafili inwestorzy podczas realizacji inwestycji mogłyby mieć wpływ na postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę. Jednak takie postępowanie nie zostało przez nich zainicjowane, natomiast samowolnie zmienili lokalizację budynku. Ponieważ obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy szczególne wykluczają lokalizację obiektów budowlanych w odległości od brzegu jeziora mniejszej niż 100 m, należało wydać nakaz rozbiórki budynku. Na powyższą decyzję inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7-9 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zmiana lokalizacji realizowanego budynku mieszkalnego nastąpiła wyłącznie w niezbędnym zakresie, wynikającym z warunków gruntowych działki. Teren, na którym zgodnie z pozwoleniem miał zostać zrealizowany budynek, jest terenem podmokłym oraz miejscem silnego zbiorczego spływu wód opadowych. Fakt ten nie był stronie skarżącej wcześniej znany, dlatego nie występowała o zmiany w planie zagospodarowania. Strona skarżąca nie była również świadoma, że musi występować o zmianę pozwolenia na budowę. Strona skarżąca wskazała, że organ I instancji dopuszczał możliwość legalizacji realizowanego obiektu i w związku z tym zawiesił postępowanie do czasu dokonania ewentualnych zmian w miejscowym planie zagospodarowania, a w rzeczywistości nie nałożył na skarżących żadnego obowiązku w celu ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki budynku bez dogłębnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie oględzin terenu, bez obliczeń dokonanych np. przez uprawnionego geodetę stwierdzających, że nastąpiło przesunięcie lokalizacji budynku w kierunku północno-wschodnim. Tym samym został naruszony art. 7 i 77 k.p.a. Naruszona została również zasada udzielania informacji prawnej i zasada zaufania, gdyż w trakcie postępowania organy nie informowały w jakim kierunku zmierza postępowanie i czemu ma służyć m.in. zawieszenie postępowania do czasu dokonania ewentualnych zmian w miejscowym planie zagospodarowania. Skarżący podnieśli również, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż nie można postawić budynku na tak podmokłym gruncie. Należało zatem stwierdzić nieważność tej decyzji. Również w miejscowym planie zagospodarowania dotyczącym działki skarżących są błędy, gdyż strefa zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej została wyznaczona na terenie podmokłym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające w jakim stopniu przesunęli oni budynek mieszkalny w stosunku do założeń pozwolenia na budowę oraz sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego wyraźnie oznaczono strefę przeznaczoną pod zabudowę oraz naniesiono orientacyjną lokalizację przedmiotowego budynku. Poza tym w toku postępowania skarżący nie kwestionowali, że dokonali przesunięcia realizowanego obiektu i złożyli w tej kwestii wyjaśnienia. Z kolei nakładanie na inwestorów dodatkowych obowiązków po ustaleniu, że odstępstwo zostało dokonane wbrew przepisom szczególnym i wbrew założeniom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego byłby niepotrzebnym narażaniem ich na koszty. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. skarżąca J.S. stawiła się osobiście oraz oświadczyła, że jej mąż otrzymał zawiadomienie o rozprawie i uzgodnili, że będzie ich oboje reprezentowała. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że teren, na którym dopuszczalna była możliwość zabudowy jest terenem podmokłym i z tego powodu zmieniona została lokalizacja obiektu. Przyznała, że nie została zachowana 100 m linia ochronna jeziora, ale w dalszym ciągu podejmowane są działania w kierunku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, aby zmniejszyć linię ochronną jeziora o 40 m, co będzie już wystarczające dla zachowania tego budynku w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli decyzję o nakazie rozbiórki budynku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący prowadzili roboty budowlane na działce nr "[...]" położonej w miejscowości U. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia "[...]". Po oględzinach wskazanej działki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dokonanie przez inwestorów istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zmianie lokalizacji budynku mieszkalnego w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Budynek mieszkalny został bowiem przesunięty w kierunku północno-wschodnim poza strefę oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "MR – teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej", natomiast został on wybudowany w strefie "RO – teren upraw rolniczych". Obecną lokalizację budynku uznano również za sprzeczną z przepisami ustawy o ochronie przyrody – tj. art. 17 ust. 1 pkt 7, art. 24 ust. 1 pkt 8. Inwestorzy dokonali odstąpienia od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Również sami skarżący przyznali, że bez występowania o zmianę pozwolenia na budowę dokonali zmiany usytuowania budynku mieszkalnego ze względu na warunki glebowe terenu. W sytuacji odstąpienia w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę wszczyna jest procedura legalizacyjna określona w art. 50 i 51 pr.bud. Przepis ust. 1 art. 51 pr.bud. przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W pierwszym przypadku niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, bądź nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1 pkt 1). W drugim przypadku organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami (ust. 1 pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Natomiast trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3). Organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a w razie potrzeby nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, 568 i n.). Zatem nakaz rozbiórki może być przez organ wydany, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pr.bud. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Zaskarżona decyzja o rozbiórce budynku mieszkalnego poprzedzona została ustaleniem organów, że według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/634/06 Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 26 kwietnia 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr 85, poz. 1457), budowa budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" w miejscowości U. zrealizowana została w strefie ochronnej jeziora "[...]" oraz w strefie "RO – teren upraw rolniczych". Bowiem dokonana przez skarżących zmiana lokalizacji budynku mieszkalnego spowodowała jego przesunięcie w kierunku północno-wschodnim, poza strefę "MR – teren zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej". Na terenach oznaczonych symbolem RO, zgodnie z § 62 ust. 1 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu, dopuszcza się zabudowę siedliskową realizowaną tylko poza strefami ochronnymi jezior i w odległości większej niż 200 m od ich brzegów. W tej sytuacji należy uznać, że zasadnie został wydany nakaz rozbiórki budynku, gdyż nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" oznacza w istocie doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy również zauważyć, że w wyniku zmiany przez skarżących lokalizacji budynku mieszkalnego zostały naruszone nie tylko przepisy miejscowego planu zagospodarowania, ale również przepisy ustawy o ochronie przyrody – tj. art. 24 ust. 1 pkt 8, zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Budynek skarżących został usytuowany w odległości około 60 m od brzegu jeziora "[...]", a zatem narusza on zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora. Sprzeczność przedmiotowej budowy z treścią obowiązującego miejscowego planu jest oczywista. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać ustalenia organów obu instancji, którym w związku z powyższym nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut skarżących dotyczący wydania rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na podstawie oględzin terenu, bez obliczeń dokonanych np. przez uprawnionego geodetę określającego przesunięcie lokalizacji budynku. W wyniku dokonanych przez organ oględzin zostały dokonane pomiary budynku mieszkalnego na działce skarżących, a orientacyjna lokalizacja tego budynku została zaznaczona na załączniku graficznym do miejscowego planu (dołączonego do k. 21 akt administracyjnych). Również sama skarżąca na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. przyznała, że nie została zachowana 100 m linia ochronna jeziora, ale w dalszym ciągu podejmowane są działania w kierunku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, aby zmniejszyć linię ochronną jeziora o 40 m, co będzie już wystarczające dla zachowania tego budynku w terenie. Nie można również uznać, że organy naruszyły zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania czy unormowaną w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania informacji prawnej poprzez nieinformowanie w jakim kierunku zmierza postępowanie i czemu ma służyć zawieszenie postępowania do czasu dokonania ewentualnych zmian w miejscowym planie zagospodarowania. Postanowieniem z dnia "[...]" postępowanie zostało zawieszone z urzędu w związku z wystąpieniem skarżących o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. poprzez zmniejszenie strefy ochronnej jeziora ze 100 m do 50-60 m oraz zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których wybudowano budynek mieszkalny. Nie było jednak podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 pr.bud. w celu oczekiwania na zmianę prawa - uchwała rady gminy o planie jest bowiem prawem miejscowym stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Bowiem możliwość zmiany przeznaczenia terenu w opracowywanym nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10, Lex nr 1143491). Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.