II OSK 2347/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 113/10 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. ` Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 113/10 oddalił skargę A. R. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie prowadząc postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] od strony jeziora Serwy, położonej w miejscowości M. w Gminie Płaska, stanowiącej współwłasność A. i W. R., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił to postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że na wymienionej działce został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, którego usytuowanie odbiega od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Augustowie w dniu [...] października 1997r. nr [...]. Inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu zmienił bowiem lokalizację budynku przesuwając go bliżej jeziora, zwiększył powierzchnię użytkową piwnic oraz wykonał budynek w lustrzanym odbiciu. Roboty budowlane zostały wykonane bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym część budynku została usytuowana na terenie nieprzeznaczonym pod jakąkolwiek zabudowę. Narusza to również ustalenia zawarte w decyzji Wójta Gminy Płaska z dnia [...] czerwca 1997r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia budowlanego. W toku postępowania inwestor oświadczył jednak, że będzie dokonana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i przedłożył kopię umowy zawartej w dniu [...] września 2009r. o współfinansowaniu sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru, na którym położona jest działka nr [...]. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy toczącym się postępowaniem, a zmianą w przyszłości planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia zawieszenie postępowanie w sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. R. podnosząc, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Zarzucił również niewzięcie pod uwagę jego argumentów dotyczących istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę dokonanych przez inwestora. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy stwierdził w motywach postanowienia, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy toczącym się postępowaniem w przedmiocie legalności wybudowania obiektu budowlanego, a zmianą w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy winien być aktualny plan miejscowy, uchwalony w 2004 r., zaś uchwała Rady Gminy Płaska z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ pierwszej instancji winien więc kontynuować postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wobec stwierdzenia istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 111/08, którym oddalona została skarga A. R. na kasacyjną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] (skargę kasacyjna wniesioną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1078/08). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. R. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 51 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nakazanie badania aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przedstawienie tylko projektu zamiennego przez inwestora, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 7, 8, 9 i 11 Kpa poprzez jednostronne rozumienie treści powyższych przepisów w sposób proponowany przez odwołującego się w oderwaniu od interesu prawnego i faktycznego skarżącego oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa oraz art. 28 Kpa poprzez niezbadanie, czy Wojciech R. legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że Wojciech R. jest stroną postępowania administracyjnego, skoro jego nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką skarżącego. Organ wskazał także, że nie może być mowy o nierównym traktowaniu stron, gdyż co prawda Wojciech R. powiększył gabaryty domków letniskowych, ale nie zmienił ich usytuowania, co jest zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę. Były więc podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny przedmiotowych obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie przyjęto, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, a pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2009, wyd. III.). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że musi to być "bezpośredni związek przyczynowy" (wyroki NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97 i z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Mając to na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie, którego uprzednie rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność podpisania przez skarżącego umowy współfinansowania sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru, na którym położona jest działka nr 138, czy też uchwała Rady Gminy Płaska z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależałoby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny legalności budynku wybudowanego przez skarżącego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro na tym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylania się od zastosowania obowiązującego prawa miejscowego i uzależniania podjęcia decyzji kończącej postępowanie od prawa ewentualnie uchwalonego w przyszłości. Sąd również zauważył, na co zwrócił uwagę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wybudowany budynek narusza zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ustalone w decyzji Wójta Gminy Płaska z dnia 2 czerwca 1997 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jedyny wyjątek od powyższej zasady zawiera przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, ze zm.), który przewiduje możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo jego zmiany, co jednakże odnosi się tylko do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zatem nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające postępowanie administracyjne i umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, gdyż wbrew stanowisku skarżącego zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych w niej przepisów proceduralnych, z kolei za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 Kpa, skoro postępowanie dotyczy legalności wybudowania budynku przez inwestorów, a nie prawidłowości uznania Wojciecha R. za stronę postępowania Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł A. R.. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez błędną wykładnię tego przepisu i mylne uznanie, że podjęcie przez Radę Gminy Płaska w dniu 12 lutego 2009 r. uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (nr XVII/134/09) oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nr XVII/135/09) nie jest zagadnieniem wstępnym, które nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z postępowaniem w sprawie legalności budowy i usytuowania przedmiotowego budynku, co miało wpływ na wynik postępowania sądowego. Podnosząc ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r., nie stanowi negatywnej przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Istnienie bowiem w obrocie prawnym dwóch uchwał Rady Gminy Płaska dotyczących zmiany planu miejscowego wskazuje, że wejdzie w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego treść wpłynie na prawa i obowiązki skarżącego oraz przebieg postępowania legalizacyjnego. Budynek mieszkalny skarżącego położony jest w terenie objętym zmianą planu miejscowego, a uwzględniając kierunki tych zmian należy przyjąć, że prowadzone postępowanie legalizacyjne stanie się bezprzedmiotowe. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uchwały Rady Gminy nie stanowią elementu stanu faktycznego, lecz są zdarzeniami prawnymi, co dodatkowo uzasadnia potrzebę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Brak jest definicji legalnej pojęcia "zagadnienie wstępne", stąd każdorazowo organ administracji zobowiązany jest ocenić, czy określone zdarzenie prawne jest takim zagadnieniem pozostającym w bezpośrednim związku przyczynowym z postępowaniem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w postępowaniu mającym za swój przedmiot ocenę skutków istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przystąpienie do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przyjętego w zaskarżonym wyroku i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy wynika, że inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego dopuścił się odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Augustowie w dniu 1 października 1997 r. Jedno ze stwierdzonych odstępstw polegało na zmianie usytuowania budynku mieszkalnego w sposób kolidujący z ustaleniami decyzji Wójta Gminy Płaska z dnia 2 czerwca 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy Płaska w dniu 8 czerwca 2004 r., nr uchwały XII/67/04 (Dz. Urzęd. Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2004 r. nr 88, poz. 1312). Odstępstwa zostały uznane za istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia trafnie zwrócił uwagę, że z utrwalonego już orzecznictwa oraz poglądów doktryny wynika, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przed właściwym organem administracyjnym orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przed innym organem lub sądem. Przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy nie może występować jedynie związek pośredni, potencjalny, lecz musi to być związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną gdy twierdzi, że każdorazowo właściwy organ administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy powstałe w toku prowadzonego postępowania zdarzenie prawne stanowi zagadnienie wstępne pozostające w bezpośrednim związku przyczynowym z wynikiem tego postępowania. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno organ, którego postanowienie zaskarżono, jak i następnie Sąd pierwszej instancji dokonali takiej oceny, a wyprowadzonemu wnioskowi o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie można odmówić słuszności. Należy mieć na uwadze, że w chwili prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w stosunku do obiektu budowlanego, realizowanego z istotnymi odstępstwami, na terenie na którym usytuowany został ten obiekt obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ustalający m. in. przeznaczenie tego terenu oraz określający dopuszczalny sposób jego zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zdarzenie prawne w postaci podjęcia przez Radę Gminy Płaska uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium i planu miejscowego obejmującego teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wszczęcie procedury planistycznej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi bowiem kwestii prejudycjalnej, uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym. Pomijając zagadnienie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium nie jest aktem prawa miejscowego), należy stwierdzić, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zdarzeniem nieprzesądzającym o przyszłym ustaleniu przeznaczenia terenu oraz określeniu sposobów jego zagospodarowania. Nie ma więc znaczenia, na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna oraz jaki jest przewidziany kierunek tych zmian. Już w wyroku z dnia 24 września 1987 r., sygn. akt IV SA 502/87 (ONSA 1988 r. nr 1, poz. 10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość zmiany przeznaczenia terenu w opracowywanym nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się nowy plan, gdyż uchwalenie nowego planu miejscowego nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Dodatkowym argumentem wspierającym przedstawione rozważania jest brak w ustawie - Prawo budowlane regulacji przewidzianej w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, Wynikająca z treści powołanych przepisów możliwość (ust. 1) lub obowiązek (ust. 2) zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Z tych wszystkich powodów, wobec braku przyczyn nieważności postępowania branych pod rozwagę z urzędu z mocy art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.