III SA/Lu 324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi ["..."] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez L.Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L.; II. zasądza od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. na rzecz ["..."] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej: [...] lub Agencja) poinformowała spółkę M. sp. z o.o. z siedzibą w L., że jej wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa M. sp. z o.o. poprzez inwestycje w technologie ICT" złożony w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.3 RPO WL 2007-2013, nie otrzymał dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz dotacji celowej. W uzasadnieniu Agencja wyjaśniła, że wniosek o dofinansowanie ww. projektu po ocenie merytorycznej otrzymał 71 punktów i został umieszczony na liście rezerwowej. Od powyższej informacji spółka M. wniosła protest, w którym zakwestionowała ocenę jej projektu. W szczególności spółka zarzuciła nieprawidłowość oceny merytorycznej w ramach kryterium innowacyjności projektu w skali międzynarodowej. Na potwierdzenie swoich argumentów przywołała załączone do wniosku o dofinansowanie dwie opinie potwierdzające, że projekt zakłada wdrożenie innowacji znanej i stosowanej w skali międzynarodowej poniżej 5 lat. Po rozpatrzeniu protestu, rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]) Agencja uznała go za niezasadny. Uzasadniając swoje stanowisko Agencja stwierdziła, że treść spornego kryterium "Innowacyjności projektu" nie daje podstaw do przyjęcia, że specjaliści KOP (Komisji Oceny Projektów) dokonują oceny tego kryterium wyłącznie w oparciu o treść oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę. Samo przedłożenie przez wnioskodawcę opinii o innowacji nie wiąże specjalistów KOP i nie obliguje ich do przyznania punktacji zgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy. Agencja wskazała, że zgodnie z treścią opisu kryterium wnioskodawca powinien podać źródła informacji, jakie pozwoliły mu określić okres stosowania innowacji na rynku. Jeśli źródła, do których odwołuje się wnioskodawca nie poddają się weryfikacji, to nie mogą stanowić podstawy do przyznania punktacji. Agencja wskazała też, że przedstawiona przez wnioskodawcę opinia odwołuje się do istniejących już podobnych rozwiązań w Polsce, co w istocie wyklucza możliwość uwzględniania przedstawionej w proteście argumentacji. Treść opisu kryterium wskazuje, że ocenie podlega innowacyjność projektu, nie zaś czas stosowania określonych rozwiązań technicznych czy technologicznych w planowanych do zakupu środkach trwałych. Skoro opis kryterium odwołuje się do "wdrożenia innowacji", utożsamianie tego pojęcia z zakupem urządzenia wprowadzonego na rynek w określonym czasie nie jest uprawnione. Tymczasem zarówno Biznes Plan, jak i przedstawione opinie odwołuje się w istotnym zakresie do zakupu określonych urządzeń. Agencja podniosła także, że w przypadku Działania 1.3 przyznanie punktacji nie jest warunkowane uznaniem, że dany wnioskodawca wdraża innowację w skali przedsiębiorstwa. Wnioskodawca powinien przede wszystkim podać źródła informacji jakie pozwoliły mu określić okres i zakres stosowania konkretnej innowacji procesowej, produktowej, organizacyjnej czy marketingowej na określonym rynku, w odniesieniu do konkretnej perspektywy czasowej. W przypadku innowacji produktowej, do której odwołuje się aplikacja należy wskazać, że samo wprowadzenie do oferty wnioskodawcy nowych produktów nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania punktacji w ramach Działania 1.3. Wnioskodawca powinien określić zakres czas stosowania innowacji, a przedstawione w ramach aplikacji dokumenty winny jasno potwierdzać takie oświadczenia. W przypadku innowacji procesowej - sam zakup nowych urządzeń czy wartości niematerialnych i prawnych (opinia objęta załącznikiem nr 18a odwołuje się m.in. do wymiany oprogramowania bazodanowego) również samoistnie nie przesądza o spełnieniu warunków przyznania punktacji, oznaczonych w treści kryterium. Zdaniem Agencji, zgodnie z treścią kryterium za innowacyjne należy uznać także takie rozwiązania, które były już znane i wykorzystywane na terenie Polski, nie były jednak stosowane w danej branży, której dotyczy projekt. W przedmiotowej sprawie treść aplikacji nie wskazuje, by projekt zakładał spełnienie i takiej przesłanki przyznania punktacji. W skardze do sądu administracyjnego spółka M. podniosła zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie udzielania pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 85, poz. 719) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 210, s. 25), zgodnie z którymi do zadań instytucji zarządzającej należy odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego. Uchybienie to zdaniem skarżącej polegało na dokonaniu błędnej oceny wniosku niezgodnie z kryteriami dotyczącymi innowacyjności projektu i wynikających z definicji zawartej w pouczeniu zawartym w Biznes Planie w aspekcie kryteriów innowacyjności, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich kryteriów określonych w tej definicji co skutkowało nieuzasadnionym nieprzyznaniem wnioskowi punktacji w kryterium "Innowacyjność projektu w skali międzynarodowej". Skarżąca podniosła także zarzut uchybienia konstytucyjnej i wspólnotowej zasadzie działania na podstawie przepisów prawa, zasadzie ochrony zaufania do podmiotów prowadzących czynności z zakresu polityki rozwoju poprzez niezastosowanie przy dokonywaniu kontroli merytorycznej projektu wyżej opisanych reguł. W skardze zarzucono również uchybienie zasadzie transparencji i równego traktowania beneficjentów konkursu, polegające na tym, iż pomimo zamieszczenia informacji i instrukcji dotyczących konkursu na stronie internetowej Agencja nie objaśniła zasad przyznawania punktacji zawartych w karcie oceny merytoryczne, a w szczególności nie udzieliła wytycznych dotyczących sposobu weryfikacji projektów przez specjalistów KOP, co nie znalazło odzwierciedlenia także w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu. W uzasadnieniu skargi spółka odwołała się do treści dokumentów udostępnionych na stronie Agencji i podanych tam definicji. W jej ocenie, z definicji innowacyjności projektu w świetle Biznes Planu dla wnioskodawców wynika, że priorytetowy charakter jako źródło potwierdzenia spełnienia kryterium innowacyjności mają opinie jednostek badawczych lub innych niezależnych instytucji. Przedłożone przez skarżącą opinie takich instytucji potwierdzają, że innowacyjność technologii w rozwiązaniach planowanych do wdrożenia w poprzez realizację projektu jest znana i stosowana w skali międzynarodowej poniżej 5 lat. W ocenie skarżącej spółki stanowisko Agencji prowadzi do stawiania przed beneficjentami wymogów wykraczających poza dokumenty programowe, a jednocześnie do dowolnego, graniczącego z uznaniowością podważania przez specjalistów KOP treści opinii wydawanych przez powołane do tego, kompetentne instytucje. Skarżąca podniosła także, że w Wytycznych dla wnioskodawców nie są zawarte wyjaśnienia czy wytyczne dla wnioskodawców, pozwalające zapoznać się z innymi (poza wymienionymi w definicji Biznes planu) procedurami weryfikacji stosowanymi przez specjalistów KOP przy dokonywaniu merytorycznej oceny projektu pod kątem jego innowacyjności. Brak jest również w uzasadnieniu, czytelnego i przekonującego stanowiska w przedmiocie nie przyznania punktacji projektowi, za takie bowiem nie może być uznane stanowisko ogólnikowo wyrażone w uzasadnieniu o tym, iż specjaliści KOP nie są związani treścią przedłożonych opinii. W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Agencja stwierdziła, że są one wadliwie sformułowane, dotyczą przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie, a w części nie są uzasadnione, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do nich. Powołując się na orzecznictwo sądowe Agencja stwierdziła, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. W ocenie Agencji treść przedłożonych oświadczeń i dokumentów nie obejmowała przesłanek niezbędnych by dokonać pozytywnej oceny spełnienia przez projekt kryterium innowacyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.) po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270; dalej jako: p.p.s.a.). Jak wynika z ust. 3 w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Należy również zwrócić uwagę na art. 30e u.z.p.p.r., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju modyfikuje zatem zasady postępowania przed sądem administracyjnym w odniesieniu do kontroli ocen projektów przeprowadzanych przez instytucje zarządzające (pośredniczące), co wynika ze specyfiki przedmiotu sprawy. Art. 30e uz.p.p.r. nie wyłączył jednak zastosowania przez sąd art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym również w przypadku kontroli negatywnych ocen projektów obowiązkiem sądu jest dokonanie kompleksowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej oceny, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i wskazanych tam podstaw prawnych. W ocenie sądu w badanej sprawie ocena projektu, o dofinansowanie którego wnioskowała skarżąca została dokonana przez Agencję w sposób naruszający prawo, co skutkować musi uwzględnieniem skargi i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Istotą sporu w badanej sprawie jest kwestia merytorycznej oceny projektu objętego wnioskiem skarżącej spółki, a w szczególności w aspekcie kryterium "Innowacyjności projektu". Jedną z kluczowych dyrektyw realizacji zadań instytucji zarządzającej w zakresie wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego są zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Równy dostęp do pomocy oraz transparentność reguł oceny wniosków mogą być zapewnione tylko wtedy, gdy zostały opracowane i upublicznione przejrzyste kryteria wyboru projektów, a oceny instytucji zarządzającej opierać się będą na stosowaniu tych właśnie kryteriów (art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2, art. 29 u.z.p.p.r., a także art. 60 lit. a) wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady UE Nr 1260/1999). Z przedstawionych regulacji wynika konieczność oparcia oceny projektów na dokumentacji konkursowej dostępnej publicznie, na stronach internetowych instytucji zarządzającej, stanowiącej element tzw. systemu realizacji w rozumieniu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. W związku z tym to upublicznione dokumenty, określające m.in. cele danego działania w ramach osi priorytetowej, zasady i kryteria ocen projektów a także wytyczne dla wnioskodawców powinny stanowić podstawę sądowej kontroli prawidłowości (zgodności z prawem) oceny projektu dokonanej przez Agencję. Dokument zatytułowany "Kryteria wyboru projektów w ramach I i II Osi Priorytetowej" (Załącznik nr 2 do Uchwały nr 37/10 Komitetu Monitorującego RPO WL z dnia 7 września 2010 r.) w zakresie spornego kryterium "Innowacyjności projektu" dokument wskazuje, że punkty w tym kryterium są przyznawane, jeżeli projekt zakłada wdrożenie innowacji produktowej, procesowej, organizacyjnej lub marketingowej. W zależności od okresu stosowania wdrażanej innowacji w skali międzynarodowej, krajowej lub lokalnej (województwo) oceniający powinien przyznać 3, 7 lub 10 punktów. Co szczególnie istotne w sprawie, w świetle cytowanego dokumentu: "Oceniający przyznaje punkty w tym kryterium biorąc pod uwagę oświadczenie przedsiębiorcy o okresie stosowania wdrażanej innowacji pod warunkiem jednak, że oświadczenie to jest uzasadnione. Wnioskodawca powinien przede wszystkim podać źródła informacji jakie pozwoliły mu określić okres stosowania innowacji na rynku regionalnym, krajowym lub międzynarodowym. Mogą to być opinie jednostek badawczo-naukowych, innych niezależnych instytucji bądź stowarzyszeń branżowych, dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, literatura fachowa, oświadczenia producenta itp. Kopie takich dokumentów bądź ich wyciągi lub streszczenia (np. w przypadku literatury fachowej) powinny być dołączone do wniosku o dofinansowanie. W przypadku, gdy oświadczenie przedsiębiorcy nie będzie odpowiednio udokumentowane oceniający przyzna 0 punktów w tym zakresie. Ocenę tego kryterium należy opierać w szczególności na informacjach przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, Biznes Planie oraz dodatkowych załącznikach takich jak: opinia rzeczoznawcy, opinia jednostki B+R, oświadczenie producenta, oświadczenie Wnioskodawcy przygotowane na podstawie wiarygodnych informacji (prasa specjalistyczna, prace naukowe itp.)". Podobnie kryterium to jest opisywane w wyjaśnieniach zawartych we wzorze Biznes Planu dla wnioskodawców (pkt C.2): "Projekt powinien być innowacyjny. Wdrażana innowacja musi być związana z celami projektu. Należy określić charakter innowacji projektu (czy ma charakter produktowy, procesowy, organizacyjny czy marketingowy) i opisać na czym ma ona polegać. Należy określić, czy wdrażana w ramach projektu innowacja jest stosowana i znana na rynku regionalnym (województwo l.) poniżej 1 roku, na rynku krajowym poniżej 3 lat, na rynku międzynarodowym poniżej 5 lat. Jeżeli okres stosowania wdrażanej innowacji wpisuje się w któryś z wymienionych okresów, należy określić na jakiej podstawie oparte zostało powyższe stwierdzenie. Należy wymienić źródła potwierdzenia tego faktu (np. opinie jednostek badawczo-naukowych bądź innych niezależnych instytucji, dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, wyniki przeszukiwania baz danych, literatura fachowa, raporty marketingowe) i obowiązkowo dołączyć do Wniosku o dofinansowanie kopie dokumentów lub wyciągi z dokumentów potwierdzających okres stosowania innowacji". Analizując kryteria oceny merytorycznej projektów należy uwzględniać również wskazówki płynące z opisu poszczególnych osi priorytetowych. Informacje zawarte w tych dokumentach powinny stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną przy analizie szczegółowych dokumentów programowych, dotyczących poszczególnych działań i konkursów w ich ramach. Dokumenty te wskazują cele, których realizacji mają służyć poszczególne działania. W świetle "Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013. Uszczegółowienie Programu" (załącznik nr 2 do Uchwały Nr XXXIV/605/2011 Zarządu Województwa L. z dnia 4 maja 2011 r.) w zakresie dotyczącym Działania 1.3 "Dotacje inwestycyjne dla małych średnich przedsiębiorstw", celem tego działania jest poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw realizujących innowacyjne projekty inwestycyjne na terenie województwa l. Cel zostanie zrealizowany poprzez wsparcie przedsięwzięć inwestycyjnych związanych z unowocześnieniem oferty produktowej i technologicznej małych i średnich przedsiębiorstw. (...) Wsparcie udzielone w ramach Działania pozwoli na dokapitalizowanie projektów inwestycyjnych mających na celu wprowadzenie innowacji procesowej, produktowej, organizacyjnej i marketingowej w małych średnich przedsiębiorstwach. (...)" (s. 28). Odnosząc przytoczone regulacje dokumentacji konkursowej do badanej sprawy w pierwszej kolejności należy odrzucić argument strony skarżącej, że opinie przedłożone przez wnioskodawcę i mające potwierdzać jego oświadczenie co do innowacyjności projektu są wystarczające dla dokonania oceny projektu pod kątem kryterium innowacyjności. W twierdzeniach strony skarżącej zawarta jest błędna teza, jakoby opinie nie podlegały żadnej ocenie przez instytucję zarządzającą, a fakt ich przedłożenia powinien automatycznie skutkować przyznaniem wnioskodawcy odpowiedniej ilości punktów, w zależności od skali innowacyjności. Jak wynika z przedstawionych wyżej "Kryteriów oceny wniosków" oceniający przyznaje punkty w ramach kryterium innowacyjności biorąc pod uwagę oświadczenie przedsiębiorcy o okresie stosowania wdrażanej innowacji pod warunkiem jednak, że oświadczenie to jest uzasadnione. Dalej w "Kryteriach..." stwierdzono, iż ocenę tego kryterium należy opierać w szczególności na informacjach przedstawionych we wniosku, Biznes Planie oraz dodatkowych załącznikach takich jak: opinia rzeczoznawcy, opinia jednostki B+R, oświadczenie producenta, oświadczenie Wnioskodawcy przygotowane na podstawie wiarygodnych informacji (prasa specjalistyczna, prace naukowe, itp.). Treść kryteriów wskazuje jednoznacznie, że oświadczenie przedsiębiorcy podlega ocenie. Skoro opiera się ono na przedłożonych przez wnioskodawcę opiniach, one również muszą podlegać ocenie pod kątem logiczności, spójności i wiarygodności. W przeciwnym razie złożenie kilku kompletnie bezwartościowych opinii musiałoby skutkować automatycznym przyznaniem punktów w ramach kryterium innowacyjności, co wypaczałoby sens oceny projektu w tym zakresie. Konkursowy charakter procedur rozdziału ograniczonych przecież środków, zasady równego dostępu do ubiegania się o te środki oraz transparentności reguł oceny wniosków wymagają, aby dofinansowanie otrzymały projekty najlepsze z punktu widzenia celów osi priorytetowej i działania, w ramach którego organizowany jest konkurs. Sprowadzanie oceny kryterium do przedstawienia opinii, które mogą być przecież kompletnie bezwartościowe i nieobiektywne, przeczy tym zasadom. Ocena wniosków zgłaszanych do poszczególnych konkursów nie odbywa się w drodze postępowania administracyjnego, zatem do ocen instytucji zarządzającej nie mają zastosowania wymogi k.p.a. dotyczące uzasadniania rozstrzygnięć. Z zasady transparentności reguł stosowanych przy ocenie projektów płynie jednak wymóg, aby stanowisko instytucji zarządzającej dotyczące oceny wniosków (informacja o ocenie, rozstrzygnięcie protestu) było należycie uzasadnione. Jeżeli instytucja zarządzająca nie przyznaje lub przyznaje mniejszą niż maksymalna liczbę punktów w ramach tego kryterium, powinna swoją ocenę w tym zakresie uzasadnić. Obowiązkiem instytucji zarządzającej jest precyzyjne, szczegółowe i zrozumiałe wyjaśnienie, czemu w ramach danego kryterium nie przyznano punktów lub przyznano ich taką, a nie inną liczbę. Ocena taka nie może przy tym ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi odnosić się do twierdzeń wnioskodawcy wskazanych we wniosku, a więc do konkretnego przedsięwzięcia i konkretnych przedłożonych dokumentów. Brak należytego uzasadnienia ocen przez instytucję zarządzającą narusza art. 26 ust. 2 ustawy, uniemożliwia wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których jego wniosek nie został wybrany do dofinansowania, a ponadto uniemożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa. Można postawić retoryczne pytanie: w jaki sposób sąd ma zbadać, czy instytucja zarządzająca działała w oparciu o zatwierdzone i upublicznione kryteria oceny wniosków, jeśli z uzasadnienia nie da się wywieść, czym kierowała się instytucja dokonując takiej, a nie innej oceny. Odnosząc powyższe uwagi do pisma (informacji) Agencji z dnia 18 kwietnia 2012 r. oraz do rozstrzygnięcia protestu skarżącej spółki, sąd stwierdza, że ocena Agencji nie odpowiada wymogom przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a zatem narusza art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformowano jedynie wnioskodawcę, że wniosek nie otrzymał dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej. Do pisma dołączono: "kryteria merytoryczne – średnią oceny dwóch specjalistów Komisji Oceny Projektów". Dokument ten zawiera same oceny punktowe, bez żadnego uzasadnienia. Wadliwe i nieodpowiadające wymogom transparentności reguł oceny wniosków jest również rozstrzygnięcie protestu. Wnioskodawca swoje oświadczenie dotyczące innowacyjności projektu (okresie stosowania wdrażanej innowacji) oparł na dołączonych do wniosku dwóch opiniach. Ocena wiarygodności tych dokumentów przez Agencję sprowadza się w istocie do jednego, ogólnikowego stwierdzenia: "Jeżeli źródła, do których odwołuje się Wnioskodawca nie poddają się weryfikacji, to nie mogą również stanowić podstawy do przyznania punktacji". Stwierdzenie to w żaden sposób nie odnosi się do konkretnych argumentów podanych w opiniach przedłożonych przez skarżącą spółkę. Dopiero w odpowiedzi na skargę Agencja podnosi argumenty, że przedłożone przez wnioskodawcę opinie nie odwołują się do projektu objętego wnioskiem, ale do środków trwałych, planowanych do zakupu, którego nie sposób utożsamiać z wdrożeniem innowacji. Zasada przejrzystości reguł oceny wniosków wymaga jednak, aby takie argumenty pojawiły się już w ocenie instytucji zarządzającej, a nie dopiero na etapie sporu sądowego. W zakresie oceny kryterium innowacyjności projektu zasadniczym argumentem Agencji jest twierdzenie, iż wniosek (ściślej Biznes Plan) oraz przedłożone przez wnioskodawcę opinie odwołują się do innowacyjnego charakteru urządzeń planowanych do zakupu w ramach realizacji projektu, a nie do innowacyjnego charakteru produktów, które mają powstać w wyniku realizacji projektu. Argumentacja Agencji w tym zakresie jest chybiona. Oczywiście rację ma Agencja, wywodząc, że samo wprowadzenie do oferty nowych produktów nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania punktacji w ramach analizowanego spornego kryterium. Produkty te muszą mieć charakter innowacyjny. Słusznie również Agencja stwierdza, że nie chodzi o innowacyjność zakupionych w ramach projektu środków trwałych służących produkcji (świadczeniu usług), ale o innowacyjność efektów działalności uruchomionej dzięki dofinansowaniu projektu. Problem w tym jednakże, że z treści dokumentów złożonych przez skarżącą, w szczególności z Biznes Planu nie wynika wcale, aby innowacyjności upatrywała ona tylko w zakupie innowacyjnych urządzeń. W Biznes Planie (punkt C.2) wnioskodawca wywodzi, że w wyniku realizacji projektu nastąpi wdrożenie innowacji o charakterze produktowym i procesowym. Innowacja produktowa ma polegać ma wprowadzeniu do oferty firmy nowych produktów/usług: outsourcing bazy serwerowej w postaci wirtualnych serwerów dedykowanych; usługi spawania i mierzenia światłowodów; zdalna obsługa klienta poprzez łącza teleinformatyczne. Z kolei innowacji o charakterze procesowym wnioskodawca upatruje w tym, że dzięki zakupionemu w ramach projektu nowoczesnym sprzętom i oprogramowaniu zostaną zmienione metody świadczenia usług przez wnioskodawcę. W dalszej części wnioskodawca uzasadnia, co przemawia jego zdaniem za przyjęciem, że planowane nowe usługi (produkty) odpowiadają kryterium innowacyjności. Już sama pobieżna analiza treści Biznes Planu podważa twierdzenie Agencji, jakoby wnioskodawca upatrywał innowacyjności projektu w zakupie innowacyjnych urządzeń i oprogramowania. Biznes Plan odnosi się do konkretnych produktów (usług), które w ocenie wnioskodawcy mają mieć charakter innowacji produktowej oraz do nowych metod świadczenia usług, które mają spełniać kryterium innowacji procesowej. Argumenty Agencji są ogólnikowe i nie odnoszą się w ogóle do twierdzeń wnioskodawcy, interpretując treść wniosku (w szczególności Biznes Planu) w sposób sprzeczny z jego treścią. Tym samym ocena Agencji nie odpowiada wymogom przejrzystości reguł oceny wniosków i narusza art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Jeżeli Agencja kwestionowała źródła, na których wnioskodawca oparł swoje oświadczenie o innowacyjności projektu – załączone do wniosku opinie, jej obowiązkiem było szczegółowe odniesienie się do tych opinii poprzez ocenę ich wiarygodności (rzetelności, logiczności i spójności) oraz "wartości dowodowej", czyli tego, czy rzeczywiście potwierdzają innowacyjność projektu. Jeżeli Agencja uznała, że projekt nie spełnia kryteriów innowacyjności produktowej i procesowej, wbrew stanowisku wnioskodawcy i treści wniosku (Biznes Planu), to jej obowiązkiem było odniesienie tej oceny bezpośrednio do twierdzeń podniesionych w dokumentach wnioskodawcy. Sąd uznaje za zasadne zwrócenie uwagi, że pojęcia innowacji produktowej i procesowej powinny być interpretowane w świetle treści wyżej przywoływanych dokumentów stanowiących element systemu realizacji projektu. Z dokumentów tych płynie wniosek, że w pojęciu innowacyjności produktowej projektu, jako kryterium oceny, nie chodzi o innowacyjność produktów lub usług (technologii) wykorzystanych w realizacji projektu, lecz o innowacyjność efektów realizacji projektu, tj. innowacyjność produktów lub usług wytworzonych w wyniku realizacji projektu. Innymi słowy: nie chodzi o to, by przy pomocy innowacyjnej technologii (produktów) dostarczanych przez podmiot zewnętrzny tworzyć usługi lub produkty już dobrze znane na rynku, lecz o to, by efektem realizacji projektu były takie produkty lub usługi, które mają charakter innowacyjny. Z kolei pojęcie innowacyjności procesowej projektu należy interpretować jako innowacyjny charakter technik produkcji lub świadczenia usług. Chodzi tu zatem o znane już, ale nie stosowane jeszcze na szerszą skalę procedury produkcji lub świadczenia usług, zapewniające określone korzyści (np. oszczędność kosztów, mniejsze negatywne oddziaływanie na środowisko, etc.). Przedmiotem projektu są wysoko specjalistyczne usługi w dziedzinie technologii ICT (w szczególności outsorcing bazy serwerowej – tzw. "obliczenia w chmurze" oraz usługi spawania i mierzenia światłowodów). Sąd administracyjny kontrolujący zgodność z prawem oceny projektu dokonanej przez instytucję zarządzającą ani nie dysponuje sam odpowiednią wiedzą specjalistyczną, ani nie ma możliwości zasięgnięcia opinii niezależnego biegłego, który mógłby ocenić charakter tych usług pod kątem spełnienia przez nie kryterium innowacyjności w rozumieniu dokumentów, na podstawie których realizowany był konkurs (w szczególności "Kryteriów oceny projektów"). To na Agencji, jako instytucji zarządzającej spoczywał obowiązek nie tylko dokonania oceny spełnienia kryterium innowacyjności, ale jednocześnie przejrzystego i jasnego wyrażenia uzasadnienia tej oceny, tak aby zarówno wnioskodawca, jak i sąd administracyjny miały możliwość przekonania się, czy ocena Agencji opiera się na kryteriach określonych w dokumentacji programowej, czy też jest całkowicie arbitralna. Sąd może jedynie zwrócić uwagę, że w opinii wystawionej przez spółkę "I." zawarte jest sformułowanie: "Planowany zakup sprzętu komputerowego cechuje się wysokim poziomem innowacyjności pod względem zastosowanych technologii informatycznych". Ze stwierdzenia tego wynika, że spółka zamierza wykorzystać przy realizacji projektu środki trwałe (sprzęt i oprogramowanie) o wysokim poziomie innowacyjności. Nie świadczy to jednak o innowacyjnym charakterze projektu pod względem produktowym czy procesowym – nie wynika z tego, aby oferowane przez spółkę produkty czy usługi miały charakter innowacyjny, ani że w ich produkcji czy świadczeniu będą stosowane innowacyjne metody. Już jednak opinia wystawiona przez Wyższą Szkołę [...] i [...] w L. odwołuje się wyraźnie do innowacyjności planowanych produktów i usług. Jak wskazano wyżej – sąd administracyjny nie ma wiedzy specjalistycznej, aby oceniać wiarygodność i wartość tej opinii. Powinna to uczynić Agencja i to już na etapie informowania wnioskodawcy o wynikach oceny projektu. Podkreślić trzeba, że Agencja jako instytucja zarządzająca dysponuje odpowiednim instrumentarium dla dokonania prawidłowej oceny specjalistycznych projektów. Jak wynika z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Jak twierdzi Agencja, wniosek skarżącej był oceniany przez specjalistów z Komisji Oceny Projektów. Problem w tym jednak, że Agencja w żaden sposób nie wykazała, czym specjaliści kierowali się przyznając wnioskowi w ramach spornego kryterium 0 punktów. Do pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. informującego o tym, że wniosek nie otrzymał dofinansowania dołączono kartę kryteriów merytorycznych, zawierającą średnią ocen dwóch specjalistów KOP. Dokument ten nie pozwala na ustalenie argumentów, jakimi kierowali się specjaliści. W przedłożonych do sądu dokumentach nie ma dokumentu w postaci pełnej Karty oceny merytorycznej, która zawiera m.in. rubrykę: Uwagi/komentarze (specjalistów KOP), pozwalającą na poznanie zasadniczych argumentów specjalistów, zwłaszcza w przypadku odmowy przyznania punktów. Uzasadnienie informacji Agencji oraz rozstrzygnięcia protestu do tego dokumentu w ogóle się nie odwołuje. Nie wiadomo, czy skarżąca była z nim zapoznana. Wobec braku wspomnianego dokumentu oraz wadliwości uzasadnienia stanowiska Agencji nie jest możliwe dokonanie oceny, czy Agencja kierowała się prawidłowo interpretowanymi kryteriami oceny wynikającymi z dokumentacji programowej. Argumenty ekspertów Agencji powinny znaleźć się w uzasadnieniach oceny projektu oraz rozstrzygnięcia protestu, tak aby wnioskodawca i sąd administracyjny mogły przekonać się, czy argumenty ekspertów (a co za tym idzie – argumenty Agencji) były zgodne z kryteriami oceny wniosków określonymi w dokumentacji programowej. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Z istoty powierzenia ocen ekspertom wynika, iż oceny te mogą się różnić i sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje ocen. Jednakże oceny muszą być sporządzone w sposób na tyle przejrzysty i pełny, by tok rozumowania eksperta był jasny oraz by możliwe było odniesienie użytych w ocenie sformułowań, do elementów właściwych dla danego kryterium" (wyrok z 1.3.2011 r., sygn. akt: III SA/Kr 81/11; dostępny w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wszystkich wyżej przedstawionych przyczyn należy uznać, że ocena projektu skarżącej spółki dokonana przez Agencję nie odpowiada wymogom przejrzystości reguł oceny wniosków i narusza art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi należy stwierdzić, że tylko po części mają one usprawiedliwione podstawy. W zakresie pierwszego z zarzutów, dotyczącego naruszenia u.z.p.p.r., rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 2009 r. oraz rozporządzenia Nr 1260/2009 poprzez dokonanie oceny niezgodnie z kryteriami określonymi prawem, należy stwierdzić co następuje: Po pierwsze – jak stwierdzono wyżej – uchybienie Agencji polegało na naruszeniu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez uzasadnienie informacji o ocenie projektu w sposób nie odpowiadający wymogom transparentności. Z tych przyczyn nie da się ustalić, czy Agencja oceniając projekt opierała się na kryteriach mających oparcie prawne czy też nie. Problem nie dotyczy więc art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. i art. 60 rozporządzenia Nr 1260/1999, a więc zarzut nie do końca jest uzasadniony. Po drugie – w kontekście rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 2009 r. trafnie Agencja wskazuje w odpowiedzi na skargę, że nie miało ono zastosowania do rozstrzygania konkursu, w ramach którego skarżąca spółka złożyła wniosek. Co do zarzutu uchybienia zasadom praworządności i ochrony zaufania do podmiotów prowadzących czynności z zakresu polityki rozwoju to również trzeba się zgodzić z odpowiedzią na skargę, że zarzut nie jest praktycznie w ogóle uzasadniony, co w zasadzie uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do niego. Zarzut trzeci – naruszenia transparentności i równego traktowania beneficjentów konkursu w istocie został uwzględniony przez sąd, choć z nieco innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu skargi. Zasadność argumentów podniesionych w skardze nie ma jednak kluczowego znaczenia dla oceny sądu, bowiem jak wskazano wyżej – w postępowaniu w sprawach kontroli ocen projektów przez instytucje zarządzające w oparciu o przepisy u.z.p.p.r. znajduje odpowiednie zastosowanie zasada niezwiązania sądu zarzutami skargi. Sąd uznaje również za celowe odniesienie się w kontekście badanej sprawy do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt: P 1/11; OTK-A 2011/10/115). Należy przypomnieć, że wyrokiem tym Trybunał zakwestionował jako niezgodne z Konstytucją: art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. (przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa); art. 30b ust. 1 zd pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. (w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa) oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. (w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa). Są to przepisy mające zastosowanie również w badanej sprawie. Dotyczą podstaw prawnych opracowania całej dokumentacji programu operacyjnego, w oparciu o którą przygotowywane są i oceniane wnioski o dofinansowanie projektów. Ponadto zakwestionowane zostały podstawy prawne, na jakich opiera się system środków odwoławczych przewidzianych w programach operacyjnych. Sąd zauważa, że po wyroku TK pojawiły się orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzano, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo tylko z uwagi na niekonstytucyjność przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 160/12 oraz z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 177/12; CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądów tych nie podziela i zgadza się z krytyczną oceną tych orzeczeń dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok z 1 czerwca 2012 r., II GSK 823/12, uchylający przytaczany wyżej wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2012 r.). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. nie może skutkować automatycznie uznaniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo tylko dlatego, że zakwestionowano ustawowe podstawy tworzenia dokumentacji programów operacyjnych dotyczącej przeprowadzania konkursów i środków odwoławczych od rozstrzygnięć w nich podjętych. Przemawiają za tym następujące względy: Po pierwsze: Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność powołanych wyżej przepisów jednocześnie odroczył termin utraty ich mocy obowiązującej o maksymalny, 18-miesięczny okres czasu. W uzasadnieniu wyroku TK wskazał: "Zakreślony przez Trybunał Konstytucyjny maksymalny termin odroczenia utraty mocy obowiązującej uwzględnia stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, który wskazywał, że obecne zasady organizacji regionalnych programów operacyjnych mają w założeniu obowiązywać do końca aktualnego okresu programowania (2007-2013). Korzystanie z procedury odwoławczej następuje zasadniczo w momencie rozstrzygania wyników konkursów, co oznacza w praktyce możliwość utrzymania - w drodze wyjątku -dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013. Nowe regulacje, uwzględniające niniejszy wyrok, powinny zaś uregulować sytuację uczestników konkursów w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania". W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność samodzielnej interpretacji przez sądy skutków odroczenia przez TK terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, niezależnie od stanowiska zajętego przez TK w uzasadnieniu wyroku, nie mającego charakteru wiążącego, tak jak sentencja. Odstąpienie od argumentów wyrażonych przez TK, które w jego ocenie przemawiają za odejściem od konieczności zaprzestania stosowania niekonstytucyjnych przepisów już od ogłoszenia wyroku wymagałoby jednak istnienia racji przemawiających za poglądem przeciwnym. Takich racji nie ma w przypadku ocen wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych. Po drugie – w kwestii oceny skutków wyroku TK, w tym w zakresie dotyczącym odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej, jedną z głównych dyrektyw interpretacyjnych jest zasada, że jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego (niekonstytucyjnego) prawa. Dość oczywistym jest, że natychmiastowe odrzucenie wszystkich regulacji, które opierają się na niekonstytucyjnych przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju doprowadziłoby do swoistej anarchii prawnej i niemożności przeprowadzania żadnych procedur konkursowych w ramach programów operacyjnych. Efekty takiego kierunku interpretacji skutków wyroku TK dotknęłyby w największym stopniu właśnie potencjalnych beneficjentów, zamknęłyby im bowiem drogę do ubiegania się o środki z funduszy unijnych aż do czasu zmiany przepisów przez ustawodawcę. Z tych względów sąd prezentuje stanowisko, że pomimo wyroku TK z 12 grudnia 2011 r., niekonstytucyjne przepisy ustawy i oparte na nich regulacje poszczególnych programów operacyjnych powinny być stosowane do upływu okresu odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej lub do czasu ich zmiany przez ustawodawcę. Konkludując sąd stwierdza, że z wyłożonych wyżej przyczyn ocena projektu skarżącej spółki przez L. Agencję Wspierania Przedsiębiorczości nastąpiła w sposób naruszający prawo, co skutkuje koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję (art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.). Ponownie rozpoznając sprawę Agencja ma obowiązek uwzględnić stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Agencja powinna w informacji o ocenie projektu i ewentualnym rozstrzygnięciu protestu, jeśli taki będzie złożony, precyzyjnie wyjaśnić podstawy swego stanowiska. Jeżeli po ponownej ocenie wniosku spółki Agencja dojdzie do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania punktów w oparciu o kryterium innowacyjności projektu, ma obowiązek precyzyjnie wskazać, odnosząc się do konkretnych elementów opisu przedsięwzięcia zgodnie z treścią wniosku, dlaczego jej zdaniem projekt spółki nie spełnia określonych kryteriów (w tym kryterium innowacyjności). Ocena powinna być odniesiona do konkretnych postanowień dokumentacji programowej, w szczególności "Kryteriów oceny projektów" oraz powinna powoływać się na konkretne argumenty ekspertów oceniających wniosek. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów sąd oparł na treści art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Na zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej – 240 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonania aktu, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., gdyż zastosowanie tego przepisu w badanej sprawie wyłącza wyraźnie art. 30e u.z.p.p.r.