I SA/Wa 587/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiającą Gminie Miejskiej K. wydania zezwolenia na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej [...] w K. dla osób przewlekle [...] chorych. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Miejskiego [...] w K. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w K., przy ul. [...] przeznaczonego dla [...] osób przewlekle [...] chorych[...] , działającą w strukturach Miejskiego [...] w K, będącej wyodrębnioną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewody [...] odmówił Gminie Miejskiej K. wydania zezwolenia na prowadzenie w strukturach Miejskiego [...] w K. Domu Pomocy Społecznej [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że w projekcie regulaminu organizacyjnego znalazły się zapisy niezgodne z obowiązującym prawem. Ponadto, zdaniem organu ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), w art. 6 pkt 5 wymienia zamknięty katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, co oznacza, że każda z nich ma stanowić odrębną jednostkę organizacyjną realizującą określone przez ustawę zadania. A zatem domy pomocy społecznej, jako jednostki organizacyjne pomocy społecznej, nie mogą być częścią innej jednostki organizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Miejskiego [...] w K.. W ocenie wnoszącego odwołanie, prezentowane przez Wojewodę [...] stanowisko, że dom pomocy społecznej nie może funkcjonować w strukturze innej samodzielnej jednostki organizacyjnej nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o pomocy społecznej, także w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), czy przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240 z późn. zm.). Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr[...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ wskazał, że nie podważając zasadności i potrzeby cennego projektu jakim jest stworzenie domu pomocy społecznej dla osób [...] wymagających terapeutycznego wsparcia, to jego forma organizacyjno - prawna, jak i zasady funkcjonowania oraz pobytu winny zostać dostosowane do istniejących przepisów prawa. Minister podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 9 oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w art. 6 wskazuje, iż jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania swoich zadań mogą tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jednocześnie Minister wskazał, że ustawa o pomocy społecznej jest ustawą szczególną, której zapisy ograniczają dowolność w tworzeniu samorządowych jednostek organizacyjnych jako realizatorów określonych zadań z zakresu pomocy społecznej. Minister podobnie jak i Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy, jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej jest zatem zamknięty. Mimo, iż artykuł ten nie wskazuje bezpośrednio na samodzielność każdej z wymienionych jednostek, to sama jego konstrukcja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż każda z wymienionych jednostek winna być odrębną jednostką organizacyjną realizującą określone przez ustawę zadania. Również ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, jakie formy organizacyjno-prawne mogą przybierać jednostki sektora finansów publicznych prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Organ II instancji zwrócił również uwagę na niezgodne z jego zdaniem zapisy w regulaminie organizacyjnym Domu Pomocy Społecznej [...] w K. znajdujące w rozdziale I pt. "Postanowienia ogólne", w § 6 w rozdziale II Regulaminu pt. "Zakres działania domu" oraz w § 8 odnoszącym się odpowiednio do osób które mogą być kierowane do tego typu domu oraz do czasu pobytu w domu pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miejska K., wnoszą o jej uchylenie. W jej obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1) art. 6 ust. 5 i art. 111 oraz art. 57 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które skutkowało przyjęciem, że wnioskodawca - Gmina Miejska K. nie może prowadzić domu pomocy społecznej, jako wyodrębnionej jednostki, w strukturach innej jednostki budżetowej - Miejskiego [...] w K, podczas gdy powołane na wstępie przepisy nie wykluczają takiej możliwości, 2) art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe w oparciu o w/w przepis kierowanie do Domu tylko osób będących już mieszkańcami innego DPS, które z uwagi na [...] wymagają opieki, wyłącznie na czas określony, podczas gdy DPS [...] w K. będzie placówką o szczególnym charakterze, gdzie realizowany będzie w stosunku do mieszkańców, którzy dobrowolnie zgłoszą swoje uczestnictwo, program wsparcia w celu wzmocnienia działań terapeutyczno-rehabilitacyjnych. Skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 111 ustawy o pomocy społecznej, w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne. Zapis tego artykułu pozwala zatem gminie na realizacją zadań pomocy społecznej, poprzez tworzenie jednostek organizacyjnych realizujących te cele, pod warunkiem, że ich forma organizacyjno- prawna zgodna będzie z przepisami ustawy o finansach publicznych. W świetle powyższego w ocenie Skarżącego gmina może na podstawie tego przepisu utworzyć dom pomocy społecznej, jako samodzielną jednostkę organizacyjną - jednostkę budżetową, ale także może powołać jednostkę budżetową, o szerszych zadaniach niż realizacja wyłącznie zadań przypisanych dla domów pomocy społecznej w ramach, której funkcjonowałby dom pomocy społecznej oraz realizowane byłyby także inne cele, czy to pomocy społecznej, czy też z nimi związane. Także z treści art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie można wywieść wniosku, że dom pomocy społecznej ma być strukturą samodzielną. Przepis ten nie normuje kwestii formy organizacyjno - prawnej domu pomocy społecznej, lecz kwestię podmiotu uprawnionego do prowadzenia domu pomocy społecznej, założyciela. Zgodnie z tym przepisem założycielem domu pomocy społecznej może być m.in. jednostka samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku, założycielem domu pomocy społecznej jest Gmina Miejska K. Skarżący nie zgodził się również z zarzutami organów odnoszącymi się, do projektu regulaminu organizacyjnego domu. Zdaniem strony zawarte w nim zapisy zgodne są zarówno z zapisami ustawy o pomocy społecznej, jak również przepisami Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Miejskie Centrum [...] w K. (jednostki organizacyjnej Gminy K.) wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej [...]w K. przy ul. [...] dla przewlekle [...] chorych. . Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) określają szczegółowo tryb postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawą wydania takiego zezwolenia jest art. 57 tej ustawy stanowiący, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia; inne osoby prawne a także osoby fizyczne. Zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej wydaje wojewoda właściwy ze względu na położenie domu. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący spełnia warunki określone w omawianej ustawie; spełnia standardy, o których mowa w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy a także przedstawi: dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom, dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań określonych odrębnymi przepisami, regulamin organizacyjny domu pomocy społecznej lub jego projekt. Ten przepis został umieszczony w rozdziale 2 działu II ustawy o pomocy społecznej, w którym kompleksowo uregulowano zagadnienia związane z tą formą świadczenia pomocy społecznej, jaką jest dom pomocy społecznej. W treści tego rozdziału określono funkcje, jakie w systemie zabezpieczenia społecznego mają spełniać domy pomocy społecznej, wymieniono ich rodzaje, zasady kierowania do domu pomocy społecznej i wysokość opłat za pobyt w domu, a także osoby zobowiązane do ich ponoszenia. W art. 57 ust. 3 ustawodawca określił warunki, jakie muszą być spełnione przez podmioty ubiegające się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, wymieniając w pkt 1 "spełnienie warunków określonych w niniejszej ustawie". Kluczowe zdaniem Sądu w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym w związku z ustawą o pomocy społecznej dom pomocy społecznej dla określonego rodzaju osób powinien działać w formie odrębnej, samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej czy też może funkcjonować jako jednostka włączona w struktury organizacyjne Miejskiego [...] w K. Sąd podzielił uwagi Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że jednostki organizacyjne pomocy społecznej tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonania zadań nałożonych w ustawie o pomocy społecznej, a katalog tych jednostek określa ściśle art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 111 ww. ustawy w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne. Pod pojęciem jednostek organizacyjnych rozumie się różnego rodzaju instytucje, urzędy, zakłady publiczne zajmujące się wykonywaniem określonych zadań, usług, wyposażone w odpowiednią infrastrukturę techniczną i wykwalifikowaną kadrę pracowników. Jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań mogą tworzyć jednostki organizacyjne. Uprawnienia takie zawarte są w art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. (t.j . Dz.U. z 2001 r. .Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Tworzenie i funkcjonowanie konkretnych jednostek zasadniczo regulowane jest w ustawach szczególnych, jedną z których jest ustawa o pomocy społecznej. W pomocy społecznej katalog instytucji tego typu jest obszerny i zróżnicowany. Określenie "inne jednostki organizacyjne" należy utożsamiać z jednostkami organizacyjnymi niebędącymi ośrodkami pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 5, oprócz ośrodków pomocy społecznej , do jednostek prowadzonych przez gminy należą domy pomocy społecznej, ośrodki wsparcia i placówki opiekuńczo-wychowawcze wsparcia dziennego. (tak Iwona Sierpowska ,Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, wyd. ABC 2009 r.). WSA podzielił również uwagi stanowisko Ministra, iż zamierzeniem ustawodawcy było zakwalifikowanie domów pomocy społecznej do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, ale jako jednostek samodzielnych. Jeżeli ustawodawca chciałby postąpić odmiennie, zawarłby stosowne zastrzeżenie umożliwiające włączanie domów pomocy społecznej w struktury organizacyjne innych jednostek organizacyjnych gminy. Na tle ustawy o samorządzie gminnym w związku z ustawą o pomocy społecznej, dom pomocy społecznej jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, winien funkcjonować jako samodzielna jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego. Zatem właściwe - zdaniem Sądu - jest utworzenie domu pomocy społecznej jako samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a nie - jak w omawianym przypadku - włączenie go w strukturę organizacyjną Miejskiego [...] w K. Odnosząc się do uwag skargi, sformułowanych na tle art. 6 pkt 5, art. 57 ust. 1 i art. 111 ustawy o pomocy społecznej WSA zauważył, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej należy traktować jako spójną całość. Oznacza to, iż nie jest możliwe swobodne organizowanie działalności domów pomocy społecznej (nawet gdy chodzi o domy pomocy społecznej dla określonej grupy osób, które wymagają szczególnej pomocy lekarskiej i psychologicznej), ponieważ w tym zakresie obowiązują przepisy ustawowe, na podstawie których takie domy powinny działać w formie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Nie można zatem przyjąć, iż organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest zobowiązany do respektowania przepisów kompetencyjnych ustawy o pomocy społecznej, w tym dowolnego interpretowania norm w niej zawartych. Zdaniem Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów przyjmując, iż wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej możliwie jest jedynie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a nie na rzecz jej jednostki organizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi odnoszących się do niezgodnych z przepisami ustawy o pomocy społecznej zapisów regulaminu Postanowienia ogólne", w § 6 w rozdziale II Regulaminu pt. "Zakres działania domu", oraz w § 8 odnoszącym się odpowiednio do osób które mogą być kierowane do tego typu domu oraz do czasu pobytu w domu pomocy społecznej to - zdaniem sądu - ich rozstrzygnięcie nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej skargi. Powodem odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w K. była wskazanie struktury organizacyjnej nieprzewidzianej przez prawo. Zatem występujące zdaniem organu nieprawidłowości w zapisach regulaminu organizacyjnego nie mają w tej sytuacji znaczenia. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.