I OSK 440/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 945/11 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na refundację kosztów leczenia za granicą oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 945/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na refundację kosztów leczenia za granicą. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 7 września 2007 r. J. Z. wystąpił do Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot kosztów leczenia operacyjnego przeprowadzonego w Niemczech w dniach [...] – [...] lipca 2007 r. Zabieg został przeprowadzony wskutek odwarstwienia siatkówki oka. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie. Wskutek odwołania J. Z., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że skarżący nie dopełnił procedury przewidzianej przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wniosku do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju (Dz. U. Nr 279, poz. 2769, dalej: "rozporządzenie"). Rozpatrując skargę J. Z. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 609/08, uchylił tę decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. Organy nie ustosunkowały się do podniesionego przez skarżącego tak w złożonym wniosku, jak i w odwołaniu, twierdzenia, że decyzję o wykonaniu zabiegu poza krajem podjął w stanie nagłym, który nie pozwalał na podjęcie procedury uzyskania uprzedniej zgody na przeprowadzenie zabiegu za granicą na koszt instytucji krajowej. Od tego wyroku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1407/08, oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił J. Z. wyrażenia indywidualnej zgody na refundację kosztów leczenia za granicą. Rozpatrując odwołanie skarżącego, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając stanowisko, Prezes wskazał, że organ nie odniósł się do wytycznych zawartych w wyrokach: WSA o sygn. VII SA/Wa 609/08 i NSA o sygn. akt I OSK 1407/08. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił skarżącemu wyrażenia indywidualnej zgody na refundację kosztów leczenia za granicą. Wskutek odwołania J. Z. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie zastosował się do wytycznych sądu, co do prowadzenia postępowania przy wydawaniu decyzji. Organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ocenić cały zebrany materiał dowodowy przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Rozpatrując po raz kolejny sprawę Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił wyrażenia indywidualnej zgody skarżącemu na refundację kosztów leczenia zagranicą. Uznał, że nie zachodził stan nagły, a zabieg [...], jaki przeprowadzono u skarżącego w niemieckiej klinice, należało potraktować jako przypadek pilny realizowany w trybie planowym. Zdaniem organu skarżący, zapewniając sobie omawiane świadczenie w Niemczech, czynił to świadomie na zasadach komercyjnych, co uniemożliwia uznanie tego świadczenia za udzielone w ramach przepisów o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych. Leczenie skarżącego nie podpadało pod leczenie określone w art. 22 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, a tym samym nie miał zastosowania art. 34 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania J. Z., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie wykonał dyspozycji z art. 107 § 3 k.p.a., to jest nie zawarł wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa oraz nie wykonał wskazań i oceny prawnej wyrażonych w orzeczeniach NSA i WSA. Na powyższą decyzję J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in. art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 153 P.p.s.a. oraz prawa materialnego, w szczególności art. 2 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP oraz odpowiednich przepisów ustawy o świadczeniach. W ocenie skarżącego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, mimo wydawania decyzji kasatoryjnych, ma sprecyzowany pogląd i prowadzi postępowanie w ten sposób, aby decyzja była negatywna dla skarżącego; w przypadku zaś wystąpienia przeszkód do wydania takiego rozstrzygnięcia, uchyla decyzję organu I instancji, aby zapobiec kontroli sądowej tychże rozstrzygnięć. Zdaniem skarżącego opisane zachowanie organu odwoławczego należy oceniać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych obu instancji, organy rozpatrujące sprawę J. Z. miały przede wszystkim prawidłowo ustalić stan faktyczny. Zostały zobowiązane do wyjaśnienia, czy stan zdrowia skarżącego uzasadniał, w warunkach polskiej służby zdrowia, podjęcie leczenia za granicą bez uzyskania w przewidzianej przepisami prawa procedury uprzedniej zgody. Uchylając zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie podzielił jego stanowiska. Wątpliwości Sądu wynikają z tego, że w bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ w zasadzie potwierdza stanowisko organu I instancji, by w jednym tylko akapicie lapidarnie i ogólnie dojść do konkluzji, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tak skonstruowane uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stosowanego z mocy art. 140 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie spełniało kryteriów stawianych przez art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. stanowi realizację zasady ujętej w art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania. Ukształtował on postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Wobec tego merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze k.p.a.), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Natomiast rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks, jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wydając decyzję kasacyjną, powinien był wykazać, że wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, mimo przeprowadzenia przez organ I instancji szeregu czynności wyjaśniających. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie. Ponadto, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja była już trzecim rozstrzygnięciem Prezesa NFZ w niniejszej sprawie (wcześniejsze decyzje, również kasacyjne w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. i [...] czerwca 2010 r.), organ ten powinien był wskazać, jakie okoliczności faktyczne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w myśl art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. Organ, nie dość, że tego nie uczynił, to we wcześniejszych decyzjach wskazywał za każdym razem inne okoliczności, które organ I instancji winien ustalić, by w efekcie – w zaskarżonej decyzji bardzo lapidarnie stwierdzić, że Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykonał dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. oraz wytycznych wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednocześnie organ nie odnosił się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniach zarzutów. Opisane zachowanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stanowiło, zdaniem Sądu, naruszenie art. 138 § 2, art. 15, art. 12 k.p.a. Organ dopuścił się także naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd również zwrócił uwagę, że według obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że nadal zasadą jest rozstrzyganie danej sprawy przez organ II instancji, a wydawanie decyzji kasacyjnej – wyjątkiem, opartym na innych przesłankach, które jednak nadal muszą zostać wykazane przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji miałoby dotyczyć naruszenia przepisów postępowania. Sąd bowiem stwierdził wadliwość czynności organu odnoszącą się do etapu ustalania stanu faktycznego, gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Zdaniem Sądu sposób prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie winien być kwalifikowany, jako nierzetelny, a nie w kategoriach rażącego naruszenia prawa, który może być zasygnalizowany przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) i uchyleniu decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ art. 7, 8, 12, 15, 136 i 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwany dalej "k.p.a.") i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności związane ze stanem nagłym w odniesieniu do pogarszającego się stanu zdrowia ubezpieczonego oraz przyczyn nieprzyjęcia go do szpitala na terenie Ł., mógł Prezes wyjaśnić we własnym zakresie w postępowaniu odwoławczym, pomimo tego, że Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że: a) w toku przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji nie zbadano -zgodnie z wytycznymi wyroków zapadłych w sprawie wszystkich okoliczności sprawy (WSA o sygn. akt VII SA 609/08 oraz NSA o sygn. akt I OSK 1407/08), w szczególności okoliczności dostępności świadczenia w placówkach opieki medycznej na terenie Ł. w okresie, w którym J. Z. podjął decyzję o kontynuowaniu leczenia w B., wobec czego to właśnie Ł. Oddział Wojewódzki NFZ miał za zadanie okoliczności te dokładnie zbadać, odpowiednio do wskazań zapadłych w sprawie wyroków, czego nie wykonał i wobec tego Prezes NFZ nie miał innego rozwiązania, jak przekazać w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem realizacji wiążących wytycznych wyroków sądów administracyjnych; b) w postępowaniu pierwszo- i drugoinstancyjnym wyjaśniono i ustalono, iż stan zdrowia ubezpieczonego nie miał charakter stanu nagłego, lecz był stanem objętym leczeniem planowym, a Prezes Funduszu w sposób usprawiedliwiony dążył do wyjaśnienia przez Ł. Oddział Wojewódzki NFZ, czy w sprawie zaistniały okoliczności, które podnosi J. Z. tzn., czy w krytycznym dla jego stanu zdrowia okresie, rzeczywiście nie mógł uzyskać na terenie kraju koniecznej pomocy medycznej, które to okoliczności nadal pozostają w sprawie niewyjaśnione. 2) naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że: - Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że J. Z. był objęty leczeniem planowym, decyzje o podjęciu leczenia za granicą podjął nie tylko bez wymaganej prawem zgody Prezesa NFZ, ale nawet nie złożył – co mógł zrobić - wniosku o wyrażenie zgody na podjęcie takiego leczenia, wobec czego Prezes Funduszu nie znajduje podstaw prawnych do zrefundowania świadczeniobiorcy kosztów leczenia za granicą; - zgodnie z wiążącymi w sprawie wyrokami, Prezes Funduszu prawidłowo przyjął, iż dodatkowe konieczne ustalenia, co do okoliczności, w jakich J. Z. podjął decyzję o podjęciu leczenia za granicą w trybie pilnym wobec - jego zdaniem - niemożności uzyskania świadczenia na terenie Ł., należą do właściwości Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, będącego jednocześnie w sprawie organem pierwszej instancji - bowiem ten oddział, a nie Centrala Funduszu, ma możliwość zbadania tych okoliczności na miejscu, czyli na obszarze miasta Ł. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 25 i 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), zwaną dalej ustawą o świadczeniach, poprzez abstrahowanie rozstrzygnięcia sprawy od ustawowego rozwiązania, dopuszczającego sfinansowanie leczenia za granicą za zgodą Prezesa Funduszu, ale tylko po uprzednim złożeniu przez ubezpieczonego stosownego wniosku w tym zakresie, czego J. Z. nie uczynił i wobec czego brak jest podstaw prawnych do zrefundowania przez Fundusz leczenia wykonanego w B., a tylko przy zaistnieniu tych okoliczności może wchodzić w grę zastosowanie art. 25 ustawy o świadczeniach oraz regulacji wspólnotowych (rozporządzeń nr 1408/71, nr 574/72, nr 883/2004 i nr 987/2009) w zakresie sfinansowania kosztów leczenia za granicą, tzn. tylko w takiej sytuacji, kiedy odmowa zgody wydana w trybie art. 26 ustawy o świadczeniach byłaby nieuzasadniona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. W odpowiedzi na skargę J. Z. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik postępowania podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto wniósł o wydanie w trybie art. 193 w zw. z art. 155 § 1 P.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego, skierowanego do Ministra Zdrowia. W ocenie uczestnika postępowania lektura akt sprawy daje pełną podstawę do stwierdzenia szeregu nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym podawanie nieprawdziwych i nieznaczących argumentów w wyjaśnianiu działań organów, rażące przekraczanie terminów do załatwienia sprawy, nierespektowanie zasady zaufania obywateli do organów państwa czy zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, wreszcie niewykonanie wyroku Sądu, oczywiście świadczące o nieprawidłowościach w rozumieniu i stosowaniu prawa przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej - P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa procesowego przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutecznie wykazał spełnienie tych przesłanek, a co za tym idzie uzasadnił należycie stanowisko o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu uchybienia zasadom i przepisom procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że rozpatrując po raz trzeci sprawę i wydając rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy powinien był wskazać, jakie okoliczności faktyczne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w myśl art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ II instancji obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może, więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). W sprawie będącej przedmiotem osądu organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, nie rozważając jednak przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz związanych z tym ostatnim przepisem reguł dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo skonstatował, że organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie. Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że według obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r., nowego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do rezultatu, że ustawodawca zdecydowanie wyeksponował przesłankę funkcjonalną postępowania odwoławczego dopuszczając wydanie decyzji kasacyjnej tylko, gdy będąca przedmiotem odwołania decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka funkcjonalna oddaje zatem istotę decyzji kasatoryjnej, jako rozstrzygnięcia wyjątkowego, opartego na przesłankach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że Prezes NFZ, wydając decyzję kasacyjną, powinien był wykazać, że wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, mimo przeprowadzenia przez organ I instancji szeregu czynności wyjaśniających. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań organu odwoławczego w tym zakresie. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez złamanie zaskarżonym wyrokiem art.1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej P.u.s.a.) należy stwierdzić, że jest całkowicie chybiony. Powołany przepis art. 1 § 1 P.u.s.a., czego zdaje się nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że przepis art. 1 § 1 P.u.s.a. wyznacza kognicję sądów administracyjnych. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie P.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanego przepisu ustawy ustrojowej nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 25 i 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) należy wskazać, co następuje. Mianowicie ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jest możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, który jest objęty hipotezą normy prawnej, względnie - gdy naruszenie przepisów postępowania nie jest objęte zarzutami kasacyjnymi. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodu uchybienia zasadom i przepisom postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz fakt, że skarga kasacyjna zasadniczo obejmuje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. Co się tyczy podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o wydanie w trybie art. 193 w zw. z art. 155 § 1 P.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego, to należy ten wniosek uznać za niezasadny. W przepisie art. 155 § 1 P.p.s.a. mowa jest o tym, że skład orzekający sądu administracyjnego, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Wnioskodawca argumentuje, że w sprawie doszło do stwierdzenia szeregu nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, rażące przekraczanie terminów do załatwienia sprawy, nierespektowanie zasady zaufania obywateli do organów państwa czy zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podziela tego stanowiska i powołanej argumentacji. Orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny, co oznacza swobodę oceny czy w toku rozpoznawania sprawy doszło do istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie może być utożsamianie z konstrukcją przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Chodzi tu o raczej o nieprawidłowe rozumienie lub stosowanie przepisów. Natomiast okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia prawa należy rozumieć wszelkie okoliczności faktyczne, które powodują nieprawidłowe stosowanie prawa przez organ administracji np. wadliwa struktura organizacyjna organu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 485-486). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły istotne (kwalifikowane) naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który stwierdził wadliwość czynności organu odwoławczego odnoszącą się do etapu ustalania stanu faktycznego, gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny oraz uznał, że taki sposób prowadzenia postępowania winien być kwalifikowany, jako nierzetelny, a nie w kategoriach istotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, to na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.