II SA/Rz 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w sprawie stanu technicznego drewnianego budynku mieszkalno – gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 126 w miejscowości N., gm. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku wszczętego z urzędu postępowania - spowodowanego zawiadomieniem A. J. o oberwaniu się części ściany fundamentowej i przemieszczeniu elementów ściany w/w budynku – decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] nakazał właścicielom Z. i J. L. przedstawić w terminie do 30 lipca 2010 r. ekspertyzę dot. jego stanu technicznego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego od tej decyzji przez J. J. (działającego przez pełnomocnika A. J.) odwołania, WINB wskazując na dokonane nią naruszenia przepisów proceduralnych i prawa materialnego, decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku dalszego postępowania, wobec stwierdzenia przez organ I instancji nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku, wątpliwości co do wielkości uszkodzeń oraz celem sprecyzowania zakresu niezbędnych do podjęcia działań, PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] ponownie nakazał Z. i J. L. przedstawić w terminie do 28 lutego 2011 r. ekspertyzę dot. stanu technicznego tego budynku na podstawie art. 8 ustawy Prawo budowlane. Po jej przedłożeniu i uzupełnieniu, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 104 i 105 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w/w budynku. W jej uzasadnieniu wskazał, że z analizy ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. arch. L. M. oraz jej uzupełnienia wynika m.in., iż konstrukcja budynku zapewnia nieprzekraczanie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych użytkowania poszczególnych elementach domu oraz w całej konstrukcji, gdyż ogólny stan techniczny budynku, a szczególnie jego elementów konstrukcyjnych jest zadowalający, nie zagraża on życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, zaś sam budynek nadaje się do remontu, odbudowy i wykończenia zgodnie z programem inwestora, tym bardziej, że posiada niezbędne uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Jednocześnie organ nie uwzględnił ekspertyzy architektoniczno – budowlanej przedmiotowego budynku wykonanej na zlecenie pełnomocnika J. J. przez inż. W. C. i mgr inż. arch. E. J. jako sporządzonej wyłącznie na podstawie oględzin zewnętrznych budynku oraz zawierającej w swej treści wzajemnie sprzeczne informacje nt. wymiany podczas prac remontowych elementów konstrukcyjnych budynku oraz co do wymogu wykonania od strony sąsiedniej działki nr 124 ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. pełnomocnik J. J. zarzucił sprzeczność jej istotnych ustaleń z zabranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym, wnosząc na tej podstawie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrujący odwołanie WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, utrzymując go w mocy. Wg organu odwoławczego bezsporne jest, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania znajdował się w złym stanie technicznym, co zostało potwierdzone zarówno podczas jego oględzin, jak i we wszystkich dotyczących go ekspertyzach. Nie ulega też wątpliwości, że właściciel budynku podjął względem niego działania zabezpieczające i naprawcze i to on decyduje, czy obiekt nadaje się do remontu (nie można odmówić właścicielowi prawa do wykonywania remontu obiektu, nawet jeżeli jego stan jest zły). Z przedłożonej przez niego ekspertyzy sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej i architektonicznej także wynika, że obiekt nadaje się do remontu, a zatem nie zachodzi konieczność orzekania o usunięciu nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji postępowanie w przedmiocie stanu technicznego obiektu stało się bezprzedmiotowe, przy czym przedmiotem tego postępowania nie jest ocena wykonanych w budynku robót i ich legalności w świetle prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów odwołania WINB wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnego nałożenia na właścicieli obiektu przez organ I instancji obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów tej ustawy. Stosownie do wskazanego przepisu, organy nadzoru w razie powstania uzasadnionych wątpliwości m.in. co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć na jego właściciela obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy na takie wątpliwości wskazywał. Wskazane w odwołaniu inne sprawy dot. prowadzonych w przedmiotowym budynku robót budowlanych (oznaczonych numerami PINB: [...] oraz [...] – mającymi dalszy ciąg przed WINB oraz WSA w Rzeszowie) nie dotyczą postępowania objętego zaskarżoną decyzją, lecz robót budowlanych realizowanych przez właściciela tego budynku z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Opinia przedłożona przez właściciela obiektu – kwestionowana przez odwołującego się – zawiera jego inwentaryzację i obrazuje, jakie przekroje mają poszczególne elementy konstrukcyjne z zaznaczeniem, które zostały wyremontowane, przez co stan techniczny budynku uległ znacznej poprawie. Opinia z zakresu ochrony ppoż. dołączona do ekspertyzy przedłożonej przez odwołującego się dotyczy wymagań przy pracach związanych z przebudową oraz nadbudową, przez co nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Do oceny organu nadzoru budowlanego nie należy też zarzut uniemożliwienia przez właściciela obiektu uczestnictwa w czynnościach kontrolnych wewnątrz obiektu świadkowi strony wnoszącej odwołanie. W ocenie organu odwoławczego, PINB wydaną przez siebie decyzją nie naruszył przepisów postępowania (w tym art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 K.p.a.), decyzja ta zawiera również wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Skargę na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A. J. działający w imieniu J. J., zarzucając jej naruszenie: 1. Przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że kluczowy dla sprawy dowód w postaci opinii biegłego L. M. ze stycznia 2010 r. został sporządzony przez biegłego podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu, przez co opinia ta jako niewiarygodna nie ma mocy dowodowej /L. M. i właścicielka budynku Z. L. są rodzeństwem, co podważa gwarancję bezstronności biegłego/, 2. Przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym ich zastosowaniu poprzez ocenę, że nie zaszły okoliczności faktyczne warunkujące wydanie jednej z wymienionych w nich decyzji dyscyplinującej właściciela budynku /związane jest to z brakiem jednoznacznego wykazania, że stan techniczny budynku pomiędzy 7 kwietnia 2010 r., tj. dniem oględzin budynku przez pracowników PINB a [...] stycznia 2012 r., tj. dniem orzekania uległ na tyle poprawie, że przestał spełniać warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną/, b) art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ nadzoru budowlanego /skoro opinii sporządzonej przez L. M. z wyżej wskazanych przyczyn nie można było przyznać mocy dowodowej, organ prowadzący postępowanie powinien uznać, że właściciele budynku nie wykonali prawidłowo nakazu zawartego w postanowieniu PINB z dnia [...] grudnia 2010 r., co obligowało go do samodzielnego zlecenia sporządzenia takiej opinii biegłemu i obciążenia kosztami z tym związanymi właścicieli obiektu/. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z określeniem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. W odpowiedzi na skargę WINB powołując się na przesłanki przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że jej zarzuty nie wnoszą żadnej nowej argumentacji mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślił, że przedłożona przez zobowiązanych ekspertyza została opracowana nie tylko przez L. M. ale również przez J. Z., który także legitymuje się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – inżynieryjnej, a opinia sporządzona przez osoby uprawnione ma w sprawie decydujące znaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, iż dwukrotne oględziny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 7 kwietnia 2010 r. i 3 listopada 2010 r. przeprowadzone na działce nr 126 położonej w miejscowości N. potwierdziły, iż znajduje się tam budynek mieszkalno – gospodarczy, częściowo podpiwniczony o konstrukcji drewnianej, słupowo - ryglowej o wymiarach 7,35 x 14,79 m. Dach budynku jest dwuspadowy, konstrukcji drewnianej kryty dachówką ceramiczną. Budynek nie posiada rynien i rur spustowych. Część mieszkalna od zewnątrz jest podparta dodatkowo słupami podpierającymi konstrukcje dachu. Słupy przy ziemi są zgniłe. Ściany obłożone gliną, widoczne znaczne jej ubytki. Podwalina ściany zniszczona. Narożny słup od strony północno zachodniej odchylony od pionu. Konstrukcja dachu wykazuje ugięcie, dachówka popękana. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego zobowiązano właściciela do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego drewnianego budynku. Zobowiązani przedłożyli w dniu 8 kwietnia 2011 r. ekspertyzę budynku mieszkalno – gospodarczego zgłoszonego do remontu, a następnie jej uzupełnienie w dniu 28 czerwca 2011 r. Jak ustalono na podstawie ekspertyzy obiekt ten znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym. Właściciel budynku podjął działania zabezpieczające i naprawcze poprzez prowadzenie robót remontowych. Z przedłożonych oględzin wynika, że wyremontowane zostały szczyty dachu od strony północnej i południowej, wymieniono uszkodzone łaty w postaciach dachowych, wymieniono uszkodzoną dachówkę, wymieniono uszkodzoną podwalinę, uzupełniono ubytki słupów i bali poprzez m.in. podbicie i wzmocnienie klamrami, remontowane są podłogi. Z ekspertyzy wynika, że obiekt nadaje się do remontu. Podjęte wobec tego dalsze prace remontowe są możliwe, a stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia. Właściciel natomiast decyduje czy chce podjąć dalsze prace remontowe. Wobec tego zasadnym jest umorzenie postępowania, uznając je za bezprzedmiotowe. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie opinii L. M. ze stycznia 2010 r. jest nieuzasadniony. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 K.p.a. Wynika zeń, że przepis ten nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, statuując tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada polega na tym by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. "zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon, Komentarz IV, s. 155). Ograniczenia zasady swobodnej oceny dowodów wynikają z art. 75 § 1 K.p.a. Organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy fachowej i zasad doświadczenia życiowego, wskazując w uzasadnieniu na dowody, na których się oparł, a innym odmówił wiarygodności. Organ w swym rozstrzygnięciu odniósł się do zastrzeżeń skarżącego do ekspertyzy L. M. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 81 c ust. 4 i art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 67 prawa budowlanego. Obowiązek dostarczenia stosownej oceny lub ekspertyzy może zostać nałożony celem potwierdzenia, że prace zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi i w celu wyeliminowania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1707/98). Przepis ten ma charakter ogólny i należy stosować go w związku z innymi przepisami prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98). Przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyz jest powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, lub wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 816/2004). Bezspornym jest, iż w trakcie dwukrotnych oględzin budynku gospodarczo – mieszkalnego stwierdzono, iż jego stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości. Zasadnym wobec tego było nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy, o którym mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 61 Prawa budowlanego ustanawia obowiązek prawidłowego korzystania z obiektu budowlanego oraz obowiązek prawidłowego korzystania z niego oraz utrzymywania go we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Następnie zaś przepisy ustanawiające sposób realizacji tych obowiązków. W tym rozumieniu powoływany przez skarżącego przepis art. 66 prawa budowlanego stanowi logiczne uzupełnienie poprzedzających przepisów. Pracodawca zamierzał udzielić odpowiedzi na pytanie o skutek niezastosowania się do wskazanych obowiązków. W tym rozumieniu przepis art. 66 "nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, precyzuje jedynie jego ustawowe obowiązki umożliwiając "egzekwowanie ich wykonalności" (patrz: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2725/2000). Nałożenie zaś obowiązków sporządzenia ekspertyzy w trybie art. 81 c prawa budowlanego jest innym obowiązkiem uwarunkowanym istnieniem "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego. Zasadnym wobec tego było nałożenie obowiązku w trybie art. 81 c prawa budowlanego. Wobec braku podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd oddalił skargę.