II SA/Rz 1195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w sprawie robót budowlanych wykonywanych w stanowiącym własność Z. i J.L. drewnianym budynku mieszkalno – gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr 126 w miejscowości N. gm. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonego na wniosek J. J. (działającego przez pełnomocnika A. J.) postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] podjętą w oparciu o art. 104 i 105 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w w/w sprawie. W jej uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgłoszeń z dnia 21 maja oraz 26 lipca 2010 r. inwestorzy Z. i J. L. prowadzili w przedmiotowym budynku roboty remontowe mające na celu doprowadzenie go do właściwego stanu technicznego. Porównując zakres robót wskazanych w zgłoszeniach z ustaleniami dokonanymi w trakcie kontroli w dniu 4 lutego 2011 r. organ stwierdził, że zostały wykonane roboty polegające na remoncie podwaliny budynku od strony zachodniej, południowej i wschodniej, wykonaniu izolacji przyziemia, zaankrowaniu zachodniej ściany przy oknie, remoncie słupów od południowej strony budynku, remoncie podłóg w części mieszkalnej, remoncie elementów stropów drewnianych nad częścią mieszkalną, wykonaniu w części mieszkalnej boazerii. Ponadto bez wymaganego zgłoszenia dokonano remontu ściany dzielącej pomieszczenia części gospodarczej budynku oraz bez wymaganego pozwolenia zrealizowano wewnętrzną instalację wodociągową i kanalizacyjną. Po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, inwestor w dniu 16 maja 2011 r. przedłożył ocenę techniczną oraz inwentaryzację wykonanych robót wraz z aneksem do nich z dnia 17 czerwca 2011 r., sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wynikało z nich, że instalacje wodociągowa i kanalizacyjna zostały zdemontowane, zaś pozostałe wymienione prace zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami i przepisami. Stosownie do powyższego, mając na uwadze art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz okoliczność, że roboty budowlane nie uchybiały przepisom budowlanym, postępowanie w sprawie zdaniem PINB należało umorzyć. Organ ten wskazał przy tym, że przedmiotowy budynek wymaga dalszych robót budowlanych mających na celu poprawienie jego stanu technicznego; kontynuacja prac remontowych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi. W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. reprezentujący J. J. pełnomocnik zarzucił sprzeczność jej istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym, wnosząc na tej podstawie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrujący odwołanie WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., uznając podniesione w nim zarzuty za nieuzasadnione. WINB wskazał, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w zaistniałej sytuacji byłoby nieuzasadnione, gdyż przedmiotem sprawy są roboty remontowe w wyniku których nie powstał nowy obiekt budowlany ani nowa jego część, a wykonane roboty miały na celu poprawę stanu technicznego budynku i zostały wykonane prawidłowo. Nie znajduje również uzasadnienia nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (czyli do stanu przed remontem), gdyż idea prowadzenia robót remontowych ma na celu poprawienie stanu technicznego obiektu budowlanego, jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, a nie jego pogorszenie. Nakazy te mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji, skoro brak jest materialnoprawnej podstawy do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia bez zgłoszenia stwierdzonych w trakcie oględzin robót remontowych stało się bezprzedmiotowe, czego konsekwencją jest jego umorzenie zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że nie wszystkie wykonane przy przedmiotowym budynku roboty można uznać za roboty budowlane, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Roboty te nie stanowiły przebudowy, odbudowy i nadbudowy tego budynku lecz jego remont, który ustawa ta w art. 3 pkt 8 definiuje jako wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), warunki te nie dotyczą robót remontowych. Za nieuzasadnione WINB uznał kwestionowanie przez odwołującego się uprawnień do wydawania oceny technicznej wykonanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych przez osobę, która taką ocenę sporządziła dla inwestora. Z drugiej strony wg organu II instancji, z przedłożonej przez odwołującego się do akt sprawy ekspertyzy technicznej (także sporządzonej przez osoby uprawnione) nie można wywieść, że przedmiotowy obiekt nie nadaje się do remontu. O tym decyduje bowiem jego właściciel a nie organ, a właścicielowi nie można odmówić prawa do wykonania remontu obiektu, nawet jeżeli jego stan jest zły. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja PINB nie dotyczy stanu technicznego budynku, legalności lego wybudowania, przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania, lecz prowadzonych w nim prac remontowych. Kwestie poruszane przez odwołującego się oraz przedłożone dowody w postaci ekspertyzy i opinii przeciwpożarowej w znacznej mierze dotyczą przy tym zakresu nie objętego postępowaniem administracyjnym, a ekspertyza i opinia wpłynęły ponadto do organu I instancji już po wydaniu przez niego decyzji. Jak już wskazano, część robót zgłaszanych przez odwołującego się nie stanowiła robót budowlanych lecz prace konserwacyjne, na które nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. Decyzją PINB nie doszło również do naruszenia art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 Kpa, gdyż strony były zawiadamiane o wszczęciu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz mogły wypowiadać się co do zebranych dowodów i zgłaszać żądania. Decyzja PINB zawiera też wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Decyzję WINB z dnia [...] września 2011 r. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie działający w imieniu J. J. pełnomocnik, zarzucając jej: 1. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 i 48 ustawy Prawo budowlane przez zaniechanie jego stosowania w ustalonym stanie faktycznym, 2. Naruszenie przepisów - § 2.1 i 2.2 oraz § 207 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zaniechanie ich stosowania w ustalonym stanie faktycznym, 3. Naruszenie przepisów procesowych: art. 6, 7, 9, 75, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował dokonaną przez organy administracji ocenę prawną charakteru przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych, w tym uznanie braku wymogu posiadania przez niego zezwalającego na wykonanie przebudowy budynku pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowego niezbicie wskazuje, że właściciel budynku wykonał roboty budowane polegające na przebudowie i odbudowie budynku, tj. ściany fundamentowe, przebudowę konstrukcji przysłupowej, ankrowanie ściany, wyburzenie ściany, roboty wodno – kanalizacyjne. Zażądał podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności mających na celu doprowadzenie zachodniej ściany budynku jako ściany oddzielenia pożarowego do wymogów wynikających z § 207 powołanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając, że zarzuty skargi nie wnoszą żadnej nowej argumentacji w sprawie, podtrzymał w całości swoje stanowisko i motywy rozstrzygnięcia przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w sposób określony przez art. 145 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany przy tym granicami skargi stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym pozostaje fakt prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczo – mieszkalnego bez zgłoszenia stwierdzonych w trakcie kontroli w dniu 4 lutego 2011 r. W zgłoszeniu z dnia 21 maja 2010 r. inwestorzy wskazali zakres prac przewidzianych do remontu: wykonanie podłóg drewnianych na legarach w części gospodarczej, przymocowanie do belek stropowych płyt kartonowo – gipsowych, wykonanie podłogi z płyt ceramicznych w kuchni. W zgłoszeniu z dnia 26 lipca 2010 r. inwestorzy natomiast wymienili zamiar wykonania prac remontowo – zabezpieczających polegających na zabezpieczeniu pokrycia dachowego z dachówki poprzez uzupełnienie brakujących i wymianę zniszczonych, uzupełnienie i wzmocnienie łat oraz podbicie okapów, ścianek szczytowych i przydaszków, naprawie i konserwacji ścian zrębowych oraz pozostałych drewnianych elementów budynku, uszczelnienie połączeń ścian zrębowych, impregnację, flekowanie i wzmocnienie za pomocą klamer ciesielskich belek zrębu i przysłupów. Podczas oględzin w dniu 4 lutego 2011 r. stwierdzono, iż część wykonanych prac nie znalazła odbicia w zgłoszeniach. I tak inwestor wykonał roboty polegające na remoncie podwaliny od strony zachodniej, południowej i wschodniej, wykonanie izolacji przyziemia z papy i folii, zaanektowanie ściany zachodniej, remont słupów od południowej strony budynku, remont podłóg w części mieszkalnej, remont elementów stropów drewnianych, remont ściany dzielącej pomieszczenia części gospodarczej budynku oraz wewnętrzną instalację wodociągową i kanalizacyjną. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia wymagają roboty budowlane z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tego prawa, a roboty konserwacyjne nie mieszczą się w definicji robót budowlanych. Ich prowadzenie nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Roboty konserwacyjne to obicie ścian boazerią, podbicie sufitu płytkami gipsowo – kartonowymi, wymiana podłogi na płytki ceramiczne, impregnacja ścian i elementów drewnianych. Konsekwencją stwierdzenia wykonania robót budowlanych wykraczających poza zakres zgłoszenia jest wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W obecnym stanie prawnym ustawodawca dopuszcza możliwość nielegalizowania w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych pod warunkiem, że roboty te zostały wykonane prawidłowo, z zachowaniem reguł technicznych. Podstawą takiego stwierdzenia zawsze jest ocena techniczna sporządzona przez osobę uprawnioną, wg. której wykonane prace uznano za prawidłowe. Jeżeli wykonane roboty budowlane nie uchybiają prawu postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego należało umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. Zarzuty skargi dotyczą zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Pierwsze z nich sprowadzają się do nieprawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącego wymienione przez niego prace remontowe to przebudowa wymagająca pozwolenia na budowę, a jego brak zdaniem skarżącego winien spowodować nakaz rozbiórki. Sąd nie podziela tych zarzutów w tym zakresie. Wykonane prace mieszczą się w definicji remontu, które spełniają wymogi techniczne. Niezasadne są również zarzuty procesowe. Rozstrzygnięcia organów są wyczerpująco uzasadnione. Obszerna skarga obejmuje zarzuty dotyczące wykonanych robót budowlanych na podstawie wcześniejszych zgłoszeń, co do których toczyły się identyczne postępowania zakończone prawomocnymi wyrokami tut. Sądu, a to z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 611/10 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 951/11. W każdym z nich Sąd uznał, iż inwestor ma prawo decydować, czy będzie remontował stary budynek i w jakim zakresie. Sporządzone opinie i ekspertyzy techniczne oceniając ich zakres ustaliły, że wykonane prace są legalne spełniając wymogi techniczne. Zarzuty skargi w pierwszej kolejności dotyczą kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i są nieuzasadnione. Rozstrzygnięcia organów są wyczerpująco uzasadnione, ze wskazaniem na ekspertyzy dodatkowo przedłożone przez skarżącego. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.