II OSK 2494/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 313/12 w sprawie ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 313/12 oddalił skargę S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie P. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nakazał E. G. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i tarasu oraz sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K.. Z uwagi na fakt, iż mimo doręczenia upomnienia (w dniu 3 sierpnia 2010 r.) zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, organ I instancji tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2011 r., wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu 2 marca 2011 r. Pismem z dnia 3 kwietnia 2011 r. E. G. poinformowała, że na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. podarowała działkę nr [...] położoną w K. córce S.C.. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2011 r. skierowanego do E. G. i następnie upomnieniem z dnia 14 marca 2011 r. wezwał nową właścicielkę przedmiotowej działki – S.C. do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o rozbiórce z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, iż obowiązek rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie P. tytułem wykonawczym z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony S.C. w dniu 11 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. S. C. zgłosiła zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - błąd co do osoby zobowiązanej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. S. C. wskazała, że nie była adresatem decyzji organu I instancji o rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie P. oddalił zgłoszony przez S. C. zarzut w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając wniesione przez S.C. zażalenie, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ odwoławczy przytoczył przepis art. 1a pkt 20 i art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy podkreślił, że z zapisów aktu notarialnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. wynika, że E. G. darowała córce – S. C.cały swój udział wynoszący 2/8 części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K. S. C. przyjęła darowiznę, nadmieniając, że w jej małżeństwie obowiązuje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej (§ 2 aktu). Organ dalej wywodził, że zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W niniejszym przypadku postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczy obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem. Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu na stwierdzenie, że po wydaniu decyzji o rozbiórce z dnia [...] marca 2010 r. nastąpiła zmiana jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej działki, natomiast nie doszło do zmiany właściciela przedmiotowych obiektów budowlanych. Obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem nie stanowią bowiem części składowej nieruchomości i nie muszą dzielić losu prawnego nieruchomości (gruntu, na którym zostały postawione). Dalej organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jednak w ocenie organu odwoławczego właścicielem obiektów nie związanych trwale z gruntem znajdujących się na działce jest E. G. i to na niej ciąży obowiązek realizacji decyzji o rozbiórce. Akt darowizny dotyczył jedynie nieruchomości. W celu usunięcia wątpliwości organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez odebranie od obecnej i poprzedniej współwłaścicielki działki oświadczeń odnośnie własności obiektów znajdujących się na działce. W dniu 29 lutego 2012 r. w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie P. stawiły się E. G. i S. C., które pouczone o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania zgodnie oświadczyły, iż obecną właścicielką obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i tarasu oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu jest S. C., a E. G. nie rości żadnych praw do tych obiektów. Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu na stwierdzenie, że S. C., jako jeden z obecnych współwłaścicieli nieruchomości i następca prawny osoby, na którą został nałożony obowiązek rozbiórki jest niewątpliwie osobą posiadającą uprawnienie do władania przedmiotowymi obiektami budowlanymi w sposób umożliwiający wykonanie nakazu ich rozbiórki. Tym samym organ odwoławczy uznał podjęte rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i utrzymał je w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. C., domagając się jego uchylenia jak i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając przedmiotową skargę wskazał, że celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Przedmiotowe postępowanie toczy się według zasad określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej jest natomiast zarzut, którego podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 – 10 u.p.e.a. Tylko zasadność tych przesłanek mogła być zatem rozpatrywana przez organy, w ramach wniesionych przez skarżącą zarzutów do postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej jest wydane w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym postanowienie o nieuwzględnieniu zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu. Skarżąca w treści skargi wymieniła w zarzutach przepis art. 33 pkt 4 u.p.e.a. i wynika ze skargi, iż kwestionuje zasadność skierowania do niej tytułu wykonawczego. Podniosła bowiem, iż nieruchomość otrzymała w drodze darowizny od matki i decyzja o rozbiórce nie została wydana wobec niej, zatem nie może być egzekwowany wobec niej nakaz rozbiórki. Odnośnie zarzutu, iż brak jest podstaw do egzekwowania od skarżącej obowiązków rozbiórkowych w sytuacji, gdy otrzymała w drodze darowizny nieruchomość wraz z nielegalnie wzniesionymi obiektami Sąd wskazał na przepis art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powyższy przepis dotyczy przypadku, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży czy darowiźnie obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Wówczas obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę (obdarowanego) obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki Sąd podkreślił, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie ma kompetencji aby badać także jej celowość, trafność czy zasadność. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. Oznacza to zdaniem Sądu, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Decyzja o rozbiórce pozostaje również poza granicami sprawy kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. C., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie przez organ, iż zarzut zgłoszony przez skarżącą, a określony w art. 33 pkt 4 tejże ustawy - tj. błąd co do osoby zobowiązanej - nie odnosi się do niej, 2. naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki i wydanie tytułu egzekucyjnego przeciwko skarżącej bez nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów, o których mowa w ust. 3 tegoż artykułu oraz zanim skarżąca zakończyła działania, które zmierzały do legalizacji samowoli budowlanej. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przedmiotowej sprawie adresatem decyzji administracyjnej będącej podstawą do wydania tytułu wykonawczego jest inna osoba aniżeli wskazana w tytule wykonawczym. Zdaniem skarżącej jest to sytuacja, o której mowa w art. 33 pkt. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto strona skarżąca podniosła, że wskutek działania organów administracji, nie ma możliwości odwołania się od decyzji stanowiącej podstawę do wydania przeciwko niej tytułu egzekucyjnego. Również fakt, iż podjęła działania skierowane w celu legalizacji samowoli budowlanej, w tej sytuacji pozostanie bez znaczenia dla sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że organ jej nie wezwał do przedstawienia jakichkolwiek dokumentów do czego jest zobowiązany na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wydanie tytułu egzekucyjnego przeciwko skarżącej bez przeprowadzenia w stosunku do niej postępowania i wydania decyzji uniemożliwiło jej podjęcie jakiejkolwiek próby wzruszenia decyzji będącej podstawą nałożonego obowiązku. Dlatego w jej ocenie została pozbawiona możności obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 1015 ) opiera się na twierdzeniu strony skarżącej, że organ błędnie uznał ją za osobę zobowiązaną, gdyż nie jest ona adresatem decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art.1a pkt 20 wskazanej wyżej ustawy zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Z definicji tej wynika, że zobowiązanym jest podmiot, na którego został nałożony obowiązek określonego zachowania się ( działania lub zaniechania) o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. W doktrynie podkreśla się, że o możności bycia zobowiązanym rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego ( por. Piotr Przybysz. Postępowanie egzekucyjne w administracji. LexisNexis, Warszawa 2011, s.37). Zarzut skargi kasacyjnej oparty na art.33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy błędu co do osoby zobowiązanego. Błąd co do osoby zobowiązanego zachodzi wówczas, gdy w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciążył obowiązek. Zasadą jest zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia Skoro podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to w tytule wykonawczym musi być wskazany jako zobowiązany osoba na którą decyzją tą nałożono obowiązek. Jednakże w sytuacji przejścia obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują regulację szczególną. Wynika ona z treści art.28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Ze wskazanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Warunkami, które muszą być spełnione przez organ egzekucyjny są: wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowanie go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art.28 a ustawy dotyczy sytuacji, gdy w wyniku czynności cywilnoprawnych dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot, może to nastąpić na skutek przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa, czy też w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek w następstwie umów cywilnoprawnych sprzedaży, darowizny lub innych prowadzących do zmiany podmiotu zobowiązanego. Należy mieć również na względzie, że rozpoznając zarzut podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego organ bada tylko formalnie, czy osoba, na którą nałożono egzekwowany obowiązek jest tą samą osobą, która wymieniona jest w tytule wykonawczym, nie prowadzi natomiast szerszych ustaleń zmierzających do weryfikacji osoby zobowiązanego. Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania i odnosząc je do okoliczności, które wystąpiły w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z ustalonego stanu faktycznego - w sposób niekwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie - wynika, że osobą na którą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie P. z dnia [...] marca 2010 r. nałożono obowiązek rozbiórki opisanego w tej decyzji obiektu budowlanego była E. G.. Zobowiązana nie wykonała nałożonego obowiązku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2011 r. Jednakże po uzyskaniu informacji, że E.G. aktem notarialnym darowizny z dnia 24 sierpnia 2010 r. podarowała działkę córce S.C. organ umorzył postępowanie wobec E. G. i po wystawieniu tytułu wykonawczego, w którym jako osobę zobowiązaną wskazał nową właścicielkę wszczął wobec niej postępowanie egzekucyjne, doręczając jej tytuł wykonawczy. Okoliczność przejścia praw do obiektu będącego przedmiotem decyzji o rozbiórce nie nasuwa wątpliwości w świetle zapisów aktu notarialnego, jak też oświadczeń złożonych przez E.G. i S.C.. Nie budzi wątpliwości, że zaistniały w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy zawartej w art.28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotyczy egzekucji obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie jest to postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z art.29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, a takim jest postępowanie zakończone decyzją o rozbiórce. W postępowaniu egzekucyjnym organ nie ma podstaw i nie jest właściwy do oceny decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku