I SA/Wa 810/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w Gminie B. obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że B. E. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o uregulowanie, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...], ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości wskazując, że ze względu na brak dokumentów potwierdzających sprawowanie władztwa nad działką do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Powiatu [...]. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że z odpisu księgi wieczystej KW [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość położona w Gminie B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielona została działka nr [...] o pow. [...] ha), stanowiła własność L. E. i B. E.. Nieruchomość ta została zajęta pod drogę publiczną, tj. drogę wojewódzką [...] – [...] – [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179). Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się droga powiatową. Działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicy pasa drogowego, co znajduje potwierdzenie m.in. na mapie z 1950 r. zaktualizowanej w 1963 r., nr [...], przedstawionej przez Starostwo Powiatowe w [...] przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Również właściciele działki nr [...] potwierdzają, że działka ta znajdowała się w pasie drogowym (pismo z dnia [...] września 2010 r.) . Organ odwoławczy zaznaczył co rozstrzyga o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz jakie środki dowodowe stanowić mogą podstawę do wykazania spełnienia bądź niespełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego i podkreślił, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, bądź protokołu z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich na temat sprawowanego władztwa na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie oświadczenia Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w [...] z dnia [...] września 2009 r. nie można stwierdzić, że spełniona została przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił, że Zarząd Powiatu [...] poza ww. oświadczeniem nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego władanie przedmiotową działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Strona nie wykazała żadnej aktywności mogącej wspomóc organ w poszukiwaniu dowodów na fakt władania działką przez zarządcę drogi. Stosowne dowody nie zostały przedstawione zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i na etapie postępowania odwoławczego. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez przyjęcie, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., podczas gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające to władztwo, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, polegające na "pomniejszeniu" wartości dowodowej oświadczenia z dnia [...] września 2009 r. potwierdzającego, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywała faktyczne władztwo, w szczególności poprzez podejmowanie działań w zakresie prawa publicznego, mających na celu utrzymanie i prawidłową eksploatację działki nr [...], zajętej pod drogę nr [...] i przyjęciu, że dowodem w sprawie nie może być wyłącznie to oświadczenie bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że właściciele nieruchomości nigdy nie kwestionowali zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania nieruchomości we władaniu zarządcy drogi oraz że nie ma żadnych rozbieżnych stanowisk stron postępowania. Nie jest też prawdą, że Powiat [...] nie wykazał żadnej aktywności w poszukiwaniu dowodów na fakt władania działką przez zarządcę drogi. Powiat przedstawił te dokumenty, które były możliwe do uzyskania. Zdaniem skarżącego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bez żadnej podstawy prawnej "pomniejszył" wartość dowodową oświadczenia z dnia [...] września 2009 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika ponadto czy i w jaki sposób ocenione zostały dowody w postaci pisma właścicieli działki nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz mapy ewidencyjnej sporządzonej i aktualizowanej w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Władanie nieruchomością oznacza zaś pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, LEX nr 137831). W rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Organy administracji publicznej uznały bowiem, że w sprawie nie przedstawiono dokumentów potwierdzających sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką w dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zdaniem organów potwierdzeniem przesłanki władztwa publicznoprawnego nie może być wyłącznie znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie zarządcy drogi z dnia [...] września 2009 r., bez załączenia jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść tego oświadczenia. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Słusznie bowiem organy orzekające uznały, że w niniejszej sprawie nie udokumentowano w sposób wystarczający sprawowania władztwa publicznoprawnego nad objętą zaskarżoną decyzją nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). Innymi słowy dla udowodnienia władztwa publicznoprawnego konieczne jest wykazanie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na danej nieruchomości wykonywane były określone prace, takie jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, remonty, roboty interwencyjne, roboty zabezpieczające, konserwacyjne, porządkowe i inne zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, jednoznacznie świadczące o władaniu nieruchomością przez uprawniony podmiot. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że jedynym przedstawionym dokumentem świadczącym o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego nad działka nr [...], położoną w Gminie B., obręb [...] jest oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2009 r. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że oświadczenie to nie może stanowić jedynego i wystarczającego dowodu potwierdzającego wykonywanie przez podmiot publicznoprawny na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwa w stosunku do spornej działki. W oświadczeniu tym wskazano co prawda, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych Oddział w [...] wykonywała władztwo publiczne nad działką nr [...], położoną w ciągu drogi publicznej, zaliczonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich, podając jednocześnie na czym polegały, wynikające z instrukcji o drogowej służbie liniowej, wykonywane czynności związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną drogi oraz zajętych pod nią nieruchomości. Zauważyć jednakże trzeba, że z powyższego oświadczenia w żaden sposób nie wynika, iż wskazane w nim czynności istotnie podejmowane były na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W oświadczeniu tym w sposób ogólny wskazano na fakt zarządzania drogą publiczną, stanowiącą obecnie drogę powiatową nr [...] oraz wymieniono działania, do których statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], wynikające z instrukcji o drogowej służbie liniowej. Oświadczenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dokumentami, które mogłyby potwierdzić faktyczne wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad sporną działka na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie ulega zaś wątpliwości że – jak wyżej wskazano – dla udokumentowania władztwa publicznoprawnego konieczne jest precyzyjne wskazanie konkretnych czynności i daty ich wykonania w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, poparte stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonane prace zlecone przez zarządcę drogi. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie organy orzekające uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie wykazano i nie udokumentowano w wystarczający sposób faktycznego władania działką nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny, a tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, że zarówno z powoływanego przez stronę skarżącą pisma właścicieli działki nr [...] z dnia 1 września 2010 r., jak i z mapy ewidencyjnej sporządzonej i aktualizowanej w latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku, w żaden sposób nie wynika, iż na działce nr [...] sprawowane było władztwo publicznoprawne. Okoliczności tej w piśmie z dnia [...] września 2010 r. właściciele działki wyraźnie wręcz zaprzeczają. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z regułami określonymi w kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.