I OSK 852/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 846/12 w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 846/12 oddalił skargę J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek J. C., postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości składającej się z części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych działek nr [...] i części działki nr [...] - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, tj. umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do ww. nieruchomości. Organ zobowiązał jednocześnie stronę do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem oraz doręczenia do akt sprawy stosownej informacji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż inwestycja pod nazwą Szpital [...] (Szpital [...]) w P. nie została do dnia orzekania ukończona. Jednakże ww. działek nie można zwrócić, gdyż nie stanowią własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. nieruchomości te zostały bowiem wniesione, w części tytułem wkładu, zaś w części tytułem darowizny, na rzecz [...] Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. Podmiot ten kolejnymi umowami zbył działki na rzecz innych podmiotów, które figurują w księgach wieczystych jako właściciele przedmiotowych nieruchomości. W świetle tych okoliczności organ uznał, że zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia J. C., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda stwierdził, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Obecny stan prawny tej nieruchomości nie oznacza jednak, że organ, stwierdzając zaistnienie określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przesłanek jej zwrotu, a w szczególności zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, uzasadniając to faktem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji konieczne jest zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością, i podjęcie czynności procesowych celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwanie strony do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Organ uznał więc, że kwestia ważności sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że badając przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości wykazano, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że zasadą jest występowanie jako strony wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez swój organ, Wojewoda wyjaśnił, że wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy bezpośrednio uprawnień i obowiązków poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnota mieszkaniowa posiada kompetencję wyłącznie do zarządu nieruchomością wspólną, co nie obejmuje reprezentacji członków wspólnoty w postępowaniu o zwrot nieruchomości, gdyż przekracza zakres zarządu nieruchomością wspólną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody [...] wniosła J. C., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien podjąć działania zmierzające do odzyskania przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa, a nie przerzucać tego obowiązku na stronę. W ocenie skarżącej, błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, że wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając powyższą skargę, za prawidłowe uznał zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zgodził się za stanowiskiem organów, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada wywłaszczoną nieruchomością, organ orzekający nie może do czasu przejęcia nieruchomości we władanie tych podmiotów wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Sąd wyjaśnił, że zaistnienie tego rodzaju okoliczności nie może jednak automatycznie skutkować odmową zwrotu nieruchomości ze względu na brzmienie art. 136 u.g.n. Oznacza to, że dokonanie obrotu nieruchomością, której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez zgody byłego właściciela, jest działaniem niezgodnym z prawem. Sąd powołał poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że do czasu zakończenia działań zmierzających do odwrócenia skutków rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n., postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć bowiem stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność tej nieruchomości. W konsekwencji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustalenie nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinny wydawać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością. Sąd uznał więc, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy administracyjne ustaliły bowiem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach objętych wnioskiem o zwrot, a przeszkodą do zwrotu jest obecny stan prawny nieruchomości. W ocenie Sądu oznacza to, że istniał związek przyczynowy pomiędzy wydawaną decyzją w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a orzeczeniem sądu powszechnego w przedmiocie niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na inny podmiot. W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie prawidłowo przyjęły ponadto, że regulacja zawarta w art. 100 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu administracji publicznej do występowania na drogę sądową, ponieważ dopuszczalność takiego wystąpienia jest uwarunkowana istnieniem po stronie występującego z powództwem legitymacji procesowej do wystąpienia do sądu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego legitymację procesową w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego ma ten, kto ma w tym interes prawny. Organy orzekające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości interesu takiego nie posiadają, a więc nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy, na mocy której przeniesiono własność wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też nie było możliwe, czego domaga się skarżąca, by organy same wystąpiły z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Prawidłowo zatem - w ocenie Sądu - organ I instancji, stosując art. 100 § 1 k.p.a., wezwał wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umów, na podstawie których własność wywłaszczonej nieruchomości została zbyta na rzecz osób trzecich. Za niemające znaczenia w przy kontroli legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, m.in. co do ustalenia stron postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 listopada 2012 r. wniosła J. C., reprezentowana przez adwokata S. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, wobec przyjęcia, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny do czego zobowiązana jest skarżąca; b) art. 1 P.p.s.a. oraz przepisów rozdziału pierwszego tej ustawy w związku z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach przez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r.; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej wobec przyjęcia, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że to strona powinna wystąpić z właściwym powództwem do sądu, albowiem organ administracji nie ma uprawnień do występowania na drogę sądową z uwagi na brak legitymacji procesowej; b) art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych i znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec zobowiązania skarżącej do wystąpienia do sądu powszechnego, mimo że niesie to dla niej ryzyko związane z dużymi kosztami postępowania, popełniania licznych błędów formalnych, a zatem spowodować może niepowetowaną szkodę dla strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zawieszenie postępowania w sprawie przez organ administracji publicznej i zobowiązanie skarżącej do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, bezpodstawne są również twierdzenia Sądu I instancji, że organy administracyjne nie mają interesu prawnego do wniesienia powództwa w sprawie przywrócenia władania przez Skarb Państwa zbytymi nieruchomościami. Takie stanowisko wykracza poza zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, co stanowi naruszenie kompetencji tych sądów, które wynikają z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i przepisów rozdziału pierwszego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca kasacyjnie dalej podniosła, że powołany przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie zabrania organom wnoszenia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy. W kwestii nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości nie rozstrzygają sądy administracyjne, lecz sądy powszechne, stąd – w jej ocenie - Sąd I instancji przekroczył kompetencje orzekając w zaskarżonym wyroku o braku interesu organu administracji publicznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności umowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wybór kiedy organ sam winien wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kiedy może zobowiązać do tego stronę winien być podyktowany wyłącznie względami celowości wynikającymi z oceny prawnej i faktycznej zagadnienia wstępnego, jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego pogląd organów administracyjnych, że prawidłowe było wezwanie skarżącej do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sytuacji zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie jest negowany pogląd, że rozpatrzenie sprawy z wniosku J. C. zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, którego przedmiotem jest kwestia przywrócenia władztwa Skarbu Państwa lub gminy nad przejętymi nieruchomościami, co z kolei powoduje konieczność zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo jego redakcji, akcentuje naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zobowiązaniu skarżącej do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o ustalenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, tj. umowy z dnia [...] września 1998 r. Powyższe stanowisko skarżącej kasacyjnie potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, cytowane w skardze kasacyjnej, które wskazują na konieczność zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. do czasu doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa albo gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. W tej sytuacji powyższy zarzut skargi kasacyjnej wiąże się z kolejnym zarzutem - naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 100 § 1 k.p.a. Zarzut ten jest zasady, choć w skardze kasacyjnej został on błędnie zakwalifikowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego. Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Z cytowanego przepisu wynika wprawdzie, że organ ma wybór, czy sam wystąpi do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które pojawiło się w sprawie, czy też wezwie do tego stronę. Powinien mieć jednak na względzie okoliczność, która była przyczyną powstania tego zagadnienia. W niniejszej sprawie okoliczności, które organ powinien uwzględnić, dotyczyły zmian własnościowych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle spraw dotyczących zwrotu nieruchomości, Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 2 u.g.n., utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (spadkobiercę) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest obowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1477/07; z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 718/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że to w pierwszej kolejności na organie spoczywa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zawieszenie postępowania w sprawie przez organ i zobowiązanie skarżącej do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Czynności te nie zostały przy tym precyzyjnie określone. Organ I instancji użył bowiem określenia "zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do w/w nieruchomości", "zobowiązać stronę do wystąpienia do sądu powszechnego z w/w powództwem". Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, w istocie nie określono ani rzeczywistej treści powództwa, jakie miałoby zostać wytoczone, ani przedmiotu tego powództwa, czyli jakich konkretnie umów miałoby ono dotyczyć. Należy mieć na względzie, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od zasady ciągłości postępowania administracyjnego, a zatem nie powinno ono pozostawiać żadnych wątpliwości co do przesłanek, których spełnienie skutkować będzie podjęciem zawieszonego postępowania. Za niezasadne uznać należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym naruszenie art. 106 § 4 P.p.s.a. i art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem, w jaki sposób Sąd I instancji przepisy te naruszył, stąd zarzuty te nie mogły stanowić przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek. Sąd I instancji może naruszyć art. 1 § 2 tej ustawy jedynie odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Takie okoliczności w sprawie jednak nie wystąpiły, ani nie wskazano ich w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 k.p.a. Przepis ten normuje nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W świetle art. 100 § 3 k.p.a., gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony, organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. W art. 100 § 3 k.p.a., na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, ustawodawca wskazał m.in. na groźbę powstania niepowetowanej szkody, jako przesłankę umożliwiającą organowi załatwienie kwestii prejudycjalnej we własnym zakresie. W związku z tym, aby organ mógł sam rozstrzygnąć kwestię wstępną nie wystarczy, że istnieje zagrożenie powstania jakiejkolwiek szkody. Musi być ona "niepowetowana". Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN; http://sjp.pwn.pl/szukaj/niepowetowana.html) oraz Wielkim Słowniku Wyrazów Bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008), "niepowetowany" to taki, którego nie da się wynagrodzić, nieodwracalny. Dodatkowo zaznaczyć należy, że tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów administracji. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności za szkodę niepowetowaną nie można uznać ewentualnej szkody, jakiej mogłaby doznać skarżąca. Nie ulega wątpliwości, że ponoszenie kosztów postępowania, czy też ryzyko popełnienia błędów w postępowaniu przed sądem powszechnym może przynieść skarżącej stratę, to jednak nie sposób przyjąć, że ewentualna strata mogłaby mieć charakter szkody niepowetowanej, o której mowa w art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zastosowania art. 188 P.p.s.a., tj. uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, bowiem kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia mają związek z zagadnieniem prawnym, które zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Prokurator Generalny wystąpił, w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy" (sygn. akt I OPS 3/14). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a ta nie zarzucała niezasadności zawieszenia postępowania, ale jedynie zobowiązanie skarżącej do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zamiast wystąpienia w tym zakresie przez organ administracyjny. Nie można jednakże pominąć związku wyżej wskazanego zagadnienia prawnego z zawieszeniem postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. C. w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu ponownego władania przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę. Zarówno bowiem w orzecznictwie, jak i w doktrynie, nie ma jednolitości co do tego, czy przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest posiadanie tytułu własności do niej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Kontrowersje związane z tą problematyką wynikają m. in. z tego, że ustawa o gospodarce nieruchomościami wśród przesłanek wykluczających zwrot nieruchomości pomija konieczność dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością w chwili składania wniosku o jej zwrot oraz nie skutkuje bezwzględną nieważnością czynności prawnych rozporządzających wywłaszczoną nieruchomością z naruszeniem obowiązku powiadomienia określonego w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.