I OPS 3/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Ewa Dzbeńska (sprawozdawca) Joanna Runge-Lissowska (współsprawozdawca) Barbara Adamiak Wojciech Mazur Marek Stojanowski Maria Wiśniewska Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Prokurator Generalny, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wniósł o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy?" W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na niejednolicie rozstrzyganą w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji gdy podmioty te nie legitymują się tytułem własności do tej nieruchomości. Kontrowersje związane z tą problematyką wynikają, w ocenie Prokuratora Generalnego, m.in. z tego, iż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wśród przesłanek zwrotu nieruchomości pomija konieczność dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością w chwili składania wniosku o zwrot. Prokurator Generalny zauważył, że wcześniej ukształtował się pogląd, zgodnie z którym tylko wówczas, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa albo gmina może być w ogóle rozważana kwestia zwrotu tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2061/01 (LEX nr 137817), gdzie wywiedziono, iż z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Temu uprawnieniu poprzedniego właściciela odpowiada obowiązek zwrotu nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czyli Skarb Państwa lub gminę. Mimo cywilnoprawnego charakteru - chodzi o przeniesienie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela - uprawnienie do żądania zwrotu może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ma skutek konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (albo gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas bowiem może być rozważana sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu. Następnie Prokurator Generalny wskazał, że po reformie sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1375/05 wywiódł, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przeniesienie prawa własności na inny podmiot uniemożliwiało zwrot nieruchomości, bowiem zwrotowi może podlegać tylko nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (LEX nr 281307). Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 stwierdził, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Trzeba zatem z tego względu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości (LEX nr 969422). Powyższy wyrok, w ocenie wnioskodawcy, aprobuje podnoszony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym konsekwencją braku faktycznej możliwości zwrotu nieruchomości powinno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Podstawą orzeczenia o bezprzedmiotowości ma być jednak nie brak sprawy administracyjnej (rozstrzygnięcie następuje w wyniku wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości), a brak przedmiotu (przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości), co do którego należy orzekać. W kolejnym wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1039/11 (LEX nr 1260027) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie można zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, choćby zostały spełnione przesłanki pozytywne jej zwrotu (136-137 u.g.n.) i nie zachodziła przesłanka negatywna wskazana w art. 229 u.g.n., jeżeli w dacie wydawania decyzji jest ona własnością osoby trzeciej, albowiem organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania w przedmiocie nieruchomości, stanowiących własność prywatną, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów szczególnych. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1548/10 (LEX nr 1149194). W wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1348/12 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11 oraz z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1548/10 (LexPolonica nr 3038414), że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może być zwrócona. W kolejnym wyroku z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1722/12 (LEX nr 1436988) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona, a w takiej sytuacji prawo własności wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na wcześniejszy nią obrót i rozdysponowanie nie podlega zwrotowi. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, wszak nie jest to obwarowane sankcją pozwalającą wzruszyć skutki czynności cywilnoprawnych rozporządzających tą nieruchomością. Umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku nie jest umową nieważną. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji pozwala także wywłaszczycielowi korzystać z nieruchomości również poprzez możliwość jej zbycia w sytuacji, gdy odstępuje on od pierwotnych zamierzeń realizacyjnych. Z kolei "dostępność środków prawnych" nie może pozbawiać wywłaszczyciela swobody decydowania o celu wywłaszczenia, wszak ta sfera także korzysta z konstytucyjnej ochrony własności. Pierwotny cel publiczny, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie, musi być realny i prawdziwy, nie zaś stanowić pretekst dla późniejszego rozporządzenia nieruchomością. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 62/08, LEX nr 532759 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 128/10, LEX nr 674264). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1516/11 (LEX nr 1138534) zaprezentował pogląd, iż gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości, nawet pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I OSK 925/12. Wyrazem odmiennej linii orzecznictwa jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 (LEX nr 266791), gdzie podkreślono, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 26 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 491/07 (LEX nr 505428) oraz w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 557/07 (LEX nr 1016272). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1054/07 (LEX nr 497394) wywiedziono natomiast jednoznacznie, iż wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycie się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot. Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 u.g.n., złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zaś analiza przepisów daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa. Dalej w tym wyroku podniesiono, iż kwestię wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi natomiast rozstrzygnięcie co do ważności czynności prawnych, w wyniku których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego rozporządziły wywłaszczoną nieruchomością. W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07 (LEX nr 526211) przychylając się do przytoczonej wyżej argumentacji powołano się również na to, iż zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji". Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Również w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1952/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być zbycie nieruchomości wywłaszczonej, tym bardziej gdy odbyło się z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Prokurator Generalny przywołał również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/11, z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2485/11 i z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 367/12 jednoznacznie wskazujące na to, iż w razie spełnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można odmówić zwrotu dlatego, iż nieruchomość ta została zbyta, tym bardziej jeśli do obrotu nieruchomością doszło z naruszeniem prawa. W wyrokach tych ocena kwestii dotyczącej zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczaną nieruchomością jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd ten został przyjęty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1243/08, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1068/09. Prokurator Generalny zwrócił również uwagę, że brak stabilnej linii orzeczniczej dotyczącej stosowania przepisów w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest dostrzegany w piśmiennictwie (m.in. Geodeta. Magazyn Geoinformacyjny nr 9 (106), wrzesień 2011 r., s. 40-45) oraz literaturze przedmiotu (m.in. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak - Kucharczyk. Wyd. LEX. Warszawa 2013, s. 781 i nast.). W aktualnej literaturze prawniczej podnosi się, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) może zwrócić tylko taką nieruchomość, co do której przysługuje mu prawo własności. Nie można natomiast dokonywać restytucji prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego jeżeli prawa te już podmiotowi publicznoprawnemu nie przysługują. Zauważa się jednak występujące w tym zakresie kontrowersje i podnosi postulat jednoznacznego rozstrzygnięcia (Ustawa o gospodarce nieruchomościami, m.in. M. Wolanin, wyd. C. H. Beck. Warszawa 2013, s. 1113 i nast.). Pogląd ten ma dominujący charakter, bo choć dopuszcza się celowość podjęcia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego działań w celu odzyskania utraconego władztwa nad nieruchomością, to jednakże przyjmuje się, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie po jej "odzyskaniu" (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak - Kucharczyk. Wyd. LEX. Warszawa 2013, s. 781 i nast.). Istota rozbieżności w stosowaniu wskazanych przepisów dotyczy tego, jaki wpływ na bieg postępowania o zwrot nieruchomości ma zbycie po dniu 1 stycznia 1998 r. nieruchomości wywłaszczonej osobie trzeciej z pominięciem zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia i nie poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Pierwsza linia orzecznicza stoi na stanowisku, iż w takim przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy, przy czym część judykatury wywodzi, iż wobec bezprzedmiotowości wniosku (brak we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku) postępowanie w sprawie podlega umorzeniu. Druga linia orzecznicza stoi natomiast na stanowisku, iż w kontekście ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości nie można wydać decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości tylko dlatego, iż nieruchomość ta została zbyta osobie trzeciej. Niektóre ze składów orzekających stają też na stanowisku, iż kwestią wstępną, od jakiej zależy rozpoznanie wniosku jest rozstrzygnięcie dotyczące ważności czynności rozporządzających nieruchomością. Wnioskodawca podkreślił, iż wskazane odmienne linie orzecznicze pozwalają postawić tezę o możliwości naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Naruszenie tej zasady w odniesieniu do realiów wniosku może polegać na tym, iż podmioty o analogicznym statusie prawnym, tj. byli właściciele lub ich spadkobiercy, którzy wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i spełnione są warunki przewidziane w art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n., a których nie powiadomiono o możliwości zwrotu nieruchomości, zaś nieruchomość zbyto osobie trzeciej - zatem podmioty charakteryzujące się istotną cechą relewantną - są odmiennie traktowani bez wykazania odpowiedniej argumentacji, która miałaby różnicować ich sytuację prawną. W obu rozbieżnych liniach orzeczniczych sądy administracyjne odmiennie oceniają dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nad którymi władztwo utracił Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Wyd. Sejmowe, 2003 r., cz. III, s. 6 i nast.) podkreślono natomiast, iż "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jaki i faworyzujących. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów (adresatów) prawa". Udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich i wniósł o podjęcie następującej uchwały: "W razie stwierdzenia przez organ, że wywłaszczona nieruchomość, podlegająca zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, została po dniu 1 stycznia 1998 r. zbyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy, postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym o ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości (ustanawiającej na niej użytkowanie wieczyste). Jeżeli termin wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. na wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego upłynął bezskutecznie, to organ wydaje decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 100 § 2 w zw. z art. 100 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co mastępuje: Wniosek Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały spełnia ustawowe wymagania, gdyż w orzecznictwie występują rozbieżności wskazane w uzasadnieniu wniosku. Zagadnienie prawne przedstawione we wniosku dotyczy tego, czy w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zbyła wywłaszczoną nieruchomość osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, pomimo że spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 tej ustawy. Tak sformułowany wniosek może być rozumiany w ten sposób, że chodzi o wyjaśnienie, czy może być wydana decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) wyzbył się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero z uzasadnienia wniosku wynika, że źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest kwestia, która dotyczy tego, jakie znaczenie w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma okoliczność, że nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) a poprzedni właściciel (jego spadkobierca) nie został zawiadomiony o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zrotu nieruchomości, a w szczególności czy rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości zależy od wszczęcia i rozpoznania sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Ta kwestia ma charakter także procesowy, albowiem dotyczy tego, czy w takiej sytuacji rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, którym jest rozpozanie sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz osoby trzeciej, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zakres uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wyznacza wniosek a nie jego uzasadnienie, a wobec tego przedmiotem uchwały może być wyjaśnienie wskazanych we wniosku przepisów art. 136 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do tego, czy zbycie nieruchomości wywłaszczonej przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz osoby trzeciej, z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczność wyjaśnienia wskazanych przepisów w tym zakresie wnioskodawca uzasadnił rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, które sprowadzają się do tego, że prezentowane jest stanowisko, iż zbycie nieruchomości wywłaszczonej przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz osoby trzeciej, z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że wniosek o zwrot nieruchomości nie może być uwzględniony, ale prezentowane jest także stanowisko, że zbycie nieruchomości wywłaszczonej, z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może obciążać poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę i pozbawiać ich roszczenia o zwrot nieruchomości. Prokurator Generalny zwrócił przy tym uwagę, że przepisy art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależniają żądania zwrotu nieruchomości od tego by Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) był właścicielem nieruchomości wywłaszczonej w momencie rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomości. Wyjaśniając przepisy prawne w zakresie wskazanym we wniosku należy rozważyć następujące zagadnienia. Konstytucyjna ochrona własności nie ma chrakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 pażdziernika 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w ksiedze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący watpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategori deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości." Prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 §1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". Niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej zauważyć należy, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. Ze wskazanych powyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnienie kwestii, w jakiej sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości powinno być zawieszone, nie jest jednak objęte wnioskiem Prokuratora Generalnego, podobnie jak nie są objęte wnioskiem inne zagadnienia procesowe, które eksponuje Rzecznik Praw Obywatelskich, a w szczególności zagadnienie czy w przypadku zbycia nieruchomości z naruszeniem praw poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, organ powinien odmówić zwrotu nieruchomości czy umorzyć postępowanie. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkownia wieczystego. Z powyższych względów skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 pkt 3 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.