I OSK 2139/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 291/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 291/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o. o. we W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta Poznański, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił [...] Sp. z o.o. w P. zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.6765 ha, zapisanej w księdze wieczystej: [...] jako własność miasta P., w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. we W. Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż nieruchomość zabudowana, położona w P. przy ul. [...] o powierzchni 6765 m2 wpisana w księdze wieczystej Komandoria tom III wykaz [...] na rzecz [...], została zbyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 10/74, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym rep. A. I. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., z przeznaczeniem pod budowę [...] w P. Z Sądu Rejonowego P. [...] w P. wydziału [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych pozyskano dokumenty archiwalne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, w tym zawiadomienie z dnia 16 sierpnia 2000 r. o ujawnieniu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego [...] Sp. z o.o. w stosunku do działki nr 41. Zdaniem organu oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny, nieruchomość nie jest we władaniu gminy lub Skarbu Państwa. Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., nr SN.III-9.77241-120/10, Wojewoda Wielkopolski, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stwierdzając, że nie zostało ustalone, czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, czy ziściły się przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligujące organ administracji do orzeczenia zwrotu nieruchomości. Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej działki, zaś wydanie takiego rozstrzygnięcia wyłącznie z uwagi na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest nieprawidłowe. Wojewoda wskazał, iż Starosta wydał swoją decyzję pierwszego dnia po upływie siedmiodniowego terminu do realizacji możliwości zapoznania się przez strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenia przez nie końcowego oświadczenia w niniejszej sprawie. Tymczasem ostatniego dnia terminu pełnomocnik wnioskodawcy nadał w placówce pocztowej pismo, nazwane "pismem przygotowawczym". Tym samym – w ocenie Wojewody – Starosta, z naruszeniem art. 10 k.p.a., nie wstrzymał się z wydaniem przedmiotowej decyzji do czasu przewidywanego wpływu do organu przesyłki pocztowej zawierającej pismo strony, jej wnioski oraz końcowe oświadczenie w sprawie, przez co naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając błędne uznanie, że skoro bezsporne jest zaistnienie przesłanki negatywnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to jeszcze konieczne jest ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie. Cel ten nie został określony w akcie notarialnym z 1978 r. a skoro przedmiotowa nieruchomość nie jest już we władaniu Miasta, to nie jest możliwe dokonanie przedmiotowych ustaleń. W ocenie skarżącej Wojewoda nie uwzględniając negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości naruszył art. 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że cel wywłaszczenia nieruchomości został precyzyjnie wskazany w akcie notarialnym z 1978 r. i dotyczył budowy [...] w P. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 291/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podkreślił, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyjątku od ustanowionej w art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Jego wyjątkowy charakter obliguje zatem do ścisłej wykładni. Zdaniem Sądu, skoro z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie ma podstaw prawnych, by możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona także w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie. Sąd podkreślił także, że art. 229 powołanej ustawy jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Oznacza to, że odnosi się on do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Wojewody o tym, że rolą organu administracji jest umożliwienie stronie wypowiedzenia się. Skoro zatem strona w zakreślonym terminie skorzystała z możliwości gwarantowanej art. 10 k.p.a., a organ administracji wydał swoją decyzję nie czekając na wpływ ewentualnej korespondencji, to tym samym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co w tym kontekście stanowi kwalifikowaną wadę, będącą samodzielną podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o. we W. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. i w tym zakresie rozstrzygniecie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono jednocześnie o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 232 § 1 i 233 K.c., poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. podczas, gdy decyzja ta była rozstrzygnięciem wadliwym, jako że Starosta Poznański, orzekając w pierwszej instancji w trybie administracyjnym słusznie przyjął, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość ta została obciążona prawem użytkowania wieczystego, w związku z czym powstają w stosunku do tej nieruchomości skutki prawne, uniemożliwiające jej zwrot, co powoduje, że w tej sytuacji skarga była zasadna a to z kolei skutkuje tym, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r. winna zostać przez Sąd pierwszej instancji uchylona; 2) art. 229 w związku z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, jako że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno doprowadzić do przekonania, że art. 229 tej ustawy należy stosować także do prawa podmiotu na rzecz którego ustanowiono i ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego także po wejściu w życie tej ustawy. To z kolei potwierdza trafność decyzji organu pierwszej instancji i przesądza o konieczności uchylenia decyzji organu drugiej instancji jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; II. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z uwagi na fakt, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń Wojewody Wielkopolskiego zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., które w jego ocenie uzasadniać miały uchylenie decyzji Starosty. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził sądowej kontroli legalności poglądu konieczności ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany; 2) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy z uwagi na fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do faktu, czy konieczne i celowe jest w sprawie ustalanie legalności umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste i czy w rzeczywistości prawdziwe jest twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie powyższe stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To z kolei implikuje stwierdzenie naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach wyznaczonych treścią i uzasadnieniem objętej skargą na decyzję Wojewody Wielkopolskiego; 3) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieskontrolowanie przez Sąd legalności wypowiedzi Wojewody zawartej na str. [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., że jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest zbędność na cel wywłaszczenia; 4) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieskontrolowanie wypowiedzi Wojewody Wielkopolskiego zawarte na str. [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., że żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości można domagać się też od innego podmiotu niż organ administracji, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że nie można przyjmować dopuszczalności zwrotu nieruchomości, gdy powstały w stosunku do niej nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego. Skoro bowiem użytkownika wieczystego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nawet w razie wadliwego wpisania Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela, to tym bardziej jest on chroniony w razie wpisu niewadliwego. Wskazano, że Wojewoda w swojej decyzji z jednej strony wykluczył możliwość zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z drugiej, nakazał przeprowadzenie określonych czynności faktycznych, jednak nie wskazał już dlaczego od ich przeprowadzenia zależeć będzie zwrot nieruchomości uczestnikowi postępowania [...] w P. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do tych kwestii. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazano, że odmowa zwrotu nieruchomości może być oparta jedynie na przesłance ustawowej, a nie faktycznej. Z tych też względów brak władania przez miasto P. wywłaszczoną nieruchomością nie może stanowić samoistnej przesłanki wyłączającej roszczenie o zwrot nieruchomości, albowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje władania jako przesłanki pozytywnej lub negatywnej zwrotu nieruchomości. Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy, złożenie przez poprzedniego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono także, iż brak wcześniejszego wniosku [...] Sp. z o.o. o zwrot nieruchomości nie jest tożsamy z jej zgodą na wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż tylko po ustaleniu bezsprzecznego stanu faktycznego, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na treść art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, co też Sąd pierwszej instancji uczynił w niniejszej sprawie. Podkreślić jednak należy, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Co się zaś tyczy naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zauważyć należy, że przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, stanowiącą, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Powołany przepis nakłada zatem kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona de facto od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercy, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej, gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Takie działanie organu administracji narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do Państwa i jego organów. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, to jest orzekającej o zwrocie. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 powołanej ustawy utraciły władanie wywłaszczoną nieruchomością, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93). Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi wiązać się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa włada nieruchomością, nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 879/05). Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Na uwagę zasługuje bowiem okoliczność, iż jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zaś analiza przepisów daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił bez wątpienia władania nieruchomością przez Skarb Państwa. Natomiast stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Zaś istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się do stosunków prawnych zastanych w momencie wejścia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, tak jak stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było z góry wyłączone, na tej tylko podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby, z tym jednak, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. O istnieniu takiej zależności w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. - OPS 15/98 /ONSA 1999 Nr 3 poz. 75/. Wobec tego przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami można rozumieć tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki istnieje w dniu jej wejścia w życie. Z uwagi na charakter tego przepisu, jako przepisu intertemporalnego, a więc z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych, istniejących w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało. Rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma więc to, czy w momencie wejścia w życie tej ustawy zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i prawo to było ujawnione w księdze wieczystej. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi ten obowiązek, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie trzeciej, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki istniał w dniu jej wejścia w życie. Z powyższego wynika zatem, że przepis art. 229 powołanej ustawy stanowi wyjątek od zasady ustanowionej w art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, więc należy dokonywać jego ścisłej wykładni. Jeżeli bowiem ustawodawca roszczenie o zwrot nieruchomości wyłączył w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie ma podstaw prawnych, aby możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona także w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym terminie. W niniejszej sprawie – jak z jej akt wynika – przedmiotowa nieruchomość została oddana skarżącej spółce w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia 12 marca 1999 r. (a więc po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) na 40 lat, to jest do dnia 12 marca 2039 r. Wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego złożono w dniu 16 marca 1999 r., a wpisano je w dniu 16 sierpnia 2000 r. Zatem – wobec poczynionych wyżej rozważań – nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.