IV SA/Po 291/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. we [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] zapisanej w księdze wieczystej: [...] jako własność Miasta [...], w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. we [...]. Uzasadniając wskazał, że o zwrot w/w nieruchomości wystąpiła [...] sp. z o.o. w [...]. Starosta został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2009 r. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość zabudowana, położona w [...], została zbyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 10/74, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym [...] z dnia [...].04.1978 r., z przeznaczeniem pod budowę Osiedla [...]. Z Sądu Rejonowego [...] pozyskano dokumenty archiwalne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, w tym zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2000 r. o ujawnieniu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego [...] sp. z o.o. w stosunku do działki nr [...]. Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W stosunku do działki nr [...], jak wynika z badania księgi wieczystej nr [...], prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby prawnej tj. "[...]" sp. z o.o. ustalono do dnia [...] marca 2039 r. i ujawniono w księdze wieczystej dnia [...] sierpnia 2000 r. W przypadku utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa bądź gminę, na skutek ustanowienia na niej użytkowania wieczystego okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny, nieruchomość nie jest we władaniu gminy lub Skarbu Państwa. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła "[...]" spółka z o.o. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz odwołującej się bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci unieważnienia umowy użytkowania wieczystego zawartej pomiędzy uczestnikami niniejszego postępowania, podczas gdy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przedmiotem ustaleń i oceny organu winno być wyłącznie istnienie lub brak przesłanek ustawowych uzasadniających zwrot, a nie przesłanek faktycznych w tym istnienie użytkowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając napisał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przy podejmowaniu decyzji kończącej takie postępowanie konieczne jest zbadanie jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy a także kiedy cel ten został zrealizowany. Organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być wybudowana. Dzisiejsze faktyczne przeznaczenie nieruchomości można ustalić na podstawie jej oględzin. Organ I instancji nie przedsięwziął jakichkolwiek kroków w celu ustalenia czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, czy też ziściły się przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligujące organ administracji do orzeczenia zwrotu nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej działki, zaś wydanie takiego rozstrzygnięcia wyłącznie z uwagi na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest nieprawidłowe. Obciążenie wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego wyłącza obowiązek badania merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidzianych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale tylko wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 01 stycznia 1998 r. Jeżeli nieruchomość nie pozostaje we władaniu podmiotu publicznego, a nie istnieje negatywna przesłanka zwrotu o której mowa w art. 229 ustawy, to brak władania nieruchomością przez podmiot publiczny, nie wyłącza powinności organu (do którego wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, a analiza przepisów ustawy regulujących postępowanie zwrotowe, daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego kwestia ustalenia legalności czynności prawnej, na mocy której jednostka samorządu terytorialnego ustanowiła na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby (podmiotu) trzeciej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przypadku gdy zostanie ustalone, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W myśl powołanego przepisu postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto Starosta wydał swoją decyzję pierwszego dnia po upływie siedmiodniowego terminu do realizacji możliwości zapoznania się przez strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenia przez nie końcowego oświadczenia w niniejszej sprawie. Tymczasem ostatniego dnia terminu pełnomocnik wnioskodawcy nadał w placówce pocztowej pismo, nazwane "pismem przygotowawczym". Starosta, z naruszeniem art. 10 kpa, nie wstrzymał się z wydaniem przedmiotowej decyzji do czasu przewidywanego wpływu do organu przesyłki pocztowej zawierającej pismo strony, jej wnioski oraz końcowe oświadczenie w sprawie, przez co naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie to stanowi kwalifikowaną wadę procesową, będącą podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bez względu na to czy miała ona, czy też nie wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji, a wada ta nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji Wojewody błędne uznanie, że skoro bezsporne jest zaistnienie przesłanki negatywnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, koniecznym jest ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie. Cel ten nie został określony w akcie notarialnym z 1978 r. a skoro przedmiotowa nieruchomość nie jest już we władaniu Miasta, to nie jest możliwe dokonanie przedmiotowych ustaleń. W ocenie skarżącej Wojewoda nie uwzględniając negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości naruszył art. 6 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając skarżąca podkreśliła, że istnienie negatywnej przesłanki powoduje, iż okoliczność czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, bądź też na inny cel, bądź czy w ogóle jej nie wykorzystano, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że argumenty skargi stanowią powtórzenie argumentów organu I instancji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej cel wywłaszczenia nieruchomości został precyzyjnie wskazany w akcie notarialnym z 1978 r. i dotyczył budowy Osiedla [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegała się skarżąca, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną określone zostały w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może to nastąpić wyłącznie w 2 przypadkach: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, jeżeli cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że przepisy jej rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w którym to trybie została nabyta działka skarżącej spółki. W ocenie sądu Wojewoda postąpił trafnie uchylając decyzję organu I instancji i przytoczył właściwe argumenty w uzasadnieniu, zarówno materialnoprawne jak i procesowe. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (01 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z ustaleń Wojewody wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana skarżącej spółce w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym aktem notarialnym z [...] marca 1999 r. na 40 lat tj. do dnia [...] marca 2039 r. Wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego został złożony w dniu [...] marca 1999 r., a prawo to wpisano w dniu [...] sierpnia 2000 r. Zestawiając datę wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z ww. danymi należy podkreślić, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyjątku od ustanowionej w art. 136 ust. 3 cyt. ustawy zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Jego wyjątkowy charakter obliguje zatem do ścisłej wykładni. Skoro z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest podstaw prawnych by możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona także w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie. Podkreślić także należy, na co zwrócił uwagę NSA w uchwale z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11 oraz w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06, LEX nr 362099, że analizowany art. 229, zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. W świetle zaprezentowanych poglądów, w tym poglądów orzecznictwa, argumenty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Zacytowane w skardze orzecznictwo Sądu Najwyższego pochodzi sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym i analizowanego przepisu art. 229 i siłą rzeczy nie mogło odnieść się do tego przepisu. Z kolei cytowany w skardze wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1179/07 (dostępny na stronie internetowej NSA) dotyczył sytuacji odwrotnej niż niniejsza, sytuacji w której nieruchomość objęta wnioskiem spadkobierców poprzednich właścicieli została oddana w użytkowanie wieczyste przed ww. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (w 1974 r.). Cytowany w skardze fragment nie jest zgodny z kontekstem niniejszej sprawy, bowiem NSA podsumował nim rozważania, w których nie zgodził się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że wywłaszczeni właściciele (bądź ich następcy prawni) bezwzględnie nabyli prawo do zwrotu nieruchomości w czasie obowiązywania oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego następnie przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa do własności i dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), miał ich pozbawić. W przywołanym orzeczeniu NSA wskazał zresztą, że wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie jest na odwrót. Analizując zaskarżoną decyzję sąd podziela i ten pogląd Wojewody, że rzeczą organu administracji jest umożliwienie stronie wypowiedzenia się. Skoro strona w zakreślonym terminie, korzystając z usług poczty, skorzystała z możliwości gwarantowanej art. 10 kpa, a organ administracji wydał swoją decyzję nie czekając na wpływ ewentualnej korespondencji, jest to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w tym kontekście stanowi kwalifikowaną wadę, będącą samodzielną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.