I OSK 1179/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 302/06 w sprawie ze skargi E. P.-K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Gd 302/06 oddalił skargę E. G. P.-K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ocenę prawną: Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 3 ust. 3, art. 6 ust. 3 i 5 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), art. art. 3, 4, 10, 11 i 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz art. 231-243 Kodeksu cywilnego, dokonało zamiany nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) o łącznej powierzchni [...] m2, będącej własnością A. P. i M. H. M., na nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w G. przy ul. [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa, ustanawiając na rzecz ww. osób prawo użytkowania wieczystego gruntu tej działki oraz orzekło o wypłacie na rzecz ww. osób kwoty stanowiącej różnicę wartości nieruchomości. Na podstawie zawartej w dniu [...] umowy użytkowania wieczystego Rep. [...] nr [...] w dniu [...] wpisano w księdze wieczystej KW nr [...] prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. [...]. Pismami z dnia [...] oraz z dnia [...] A. P.- K. (obecnie: E. G. P. - K.) w imieniu swoim oraz pozostałych spadkobierców byłych właścicielek wniosła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości przy ul. [...] pomniejszonej o działkę zamienną położoną przy ul. [...] w G. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte powyższym wnioskiem, a Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...]. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4229/01 jako wadliwe z uwagi na to, że Prezydent Miasta G. podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Starosta W., wyznaczony przez Wojewodę P. do rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa wskazując w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.), a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w tej sytuacji jest bezprzedmiotowy, co uzasadnia umorzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555). W odwołaniu od decyzji Starosty W. strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 107 § 3 kpa, polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odwołująca się podniosła poza tym zarzut naruszenia art. 10 kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także art. 61 § 1 kpa przez nierozpatrzenie w pełni żądania zawartego we wniosku. Zdaniem skarżącej, doszło również do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na przyjęciu, iż skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek wyłączona jest możliwość realizowania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na drodze administracyjnej co oznacza, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania, jeśli zaś organ, pomimo istnienia tej przeszkody, wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie (wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. akt I SA 1539/99, a także M. Wolanin Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000/7-8/18). Skoro w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania, w myśl art. 136 i 137 tej ustawy, przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Na decyzję Wojewody P. z dnia [...] E. G. P.-K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w tym niezbadanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak również art. 105 kpa przez przyjęcie, że sprawa podlega umorzeniu ze względu na bezprzedmiotowość. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, a mian. art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż skarżącej nie służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zwróciła się również z wnioskiem o rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku możliwości złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, sam fakt ustanowienia użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej nie powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ustalenie tych okoliczności powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie do wydania orzeczenia formalnego. Skarżąca wskazała, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, czego skutkiem jest orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez wątpienia należy do drogi postępowania administracyjnego. Nie ma też wątpliwości że z wnioskiem o zwrot wystąpiła osoba będąca stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Umorzenie postępowania stanowi niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. wskazując w uzasadnieniu, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, prowadziły postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na mocy umowy z dnia [...]. i że prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...], wypełnia hipotezę art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie organ administracyjny obowiązany jest zbadać w chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; w przypadku bowiem stwierdzenia negatywnej przesłanki zwrotu organ nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrywania wniosku, w szczególności do badania, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia. Kwestia niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia mogłaby być rozpatrywana dopiero po ustaleniu, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 roku nieruchomość nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wobec powyższego za chybiony uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa, mający polegać na braku ustalenia przez organy administracji, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. Co do zarzutu naruszenia art. 105 kpa Sąd pierwszej instancji, zastrzegając iż istnieją rozbieżności orzecznictwa i poglądów doktryny co do sposobu orzekania w oparciu o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym ustalenie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości prowadzić powinno do odmowy jej zwrotu. Niemniej przyjęcie jednego z rozważanych rozwiązań czy to polegającego na umorzeniu postępowania, czy też odmowie zwrotu nieruchomości, prowadzi do takiego samego skutku - braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie w niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania nie prowadzi zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem takie naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji nie uznał tym samym za zasadny zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wobec zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP wskazując, że organy administracji nie są uprawnione do badania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Sąd administracyjny może stosownie do art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził jednak potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, ponieważ nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2007 r. E. G. P.-K., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargą kasacyjną zaskarżono wyrok w całości podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 145 § 1 pkt a (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającego na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że zapadła ona z naruszeniem prawa materialnego w wyniku błędnego zastosowania art. 2 w związku z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 136, art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od Wojewody P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyszedł z błędnego założenia, iż decyzja Wojewody P. nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia w niniejszej sprawie. Autor skargi przytoczył argumentację, jaka została zawarta w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody P. podkreślając, że w jego ocenie, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 oraz z art. 64 Konstytucji RP. Umorzenie na podstawie powołanego przepisu ustawy postępowania wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości z uwagi na ustanowienie przed dniem [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, w sposób całkowicie nieuzasadniony wyłącza prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W istocie przepis art. 229 uniemożliwia zwrot nieruchomości w sytuacji, w której nie zrealizowano celu wywłaszczenia lub gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tymczasem prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia jest podstawową gwarancją prawną zasady dopuszczalności wywłaszczenia wyłącznie na cel publiczny, wynikającej z art. 21 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika, jeżeli przepis art. 229 ma chronić prawa nabyte, to w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiej ochrony z uwagi na możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osoby trzeciej, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia w ograniczaniu praw wynikających z ochrony własności. Przed 1 stycznia 1998 r., a więc w czasie kiedy żądanie zwrotu nie było jeszcze wyłączone przepisem art. 229, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, skarżący mieli więc uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości także gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w sytuacji, gdy ta osoba trzecia nie realizowała celu, na który wywłaszczono nieruchomość. Zatem regulacja art. 229, z naruszeniem art. 2 Konstytucji, odebrała skarżącym prawa już nabyte. Zarzut niekonstytucyjności art. 229 omawianej ustawy jest więc, w ocenie pełnomocnika skarżącej, zasadny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zyskał aprobatę pogląd, że sądy powszechne są władne samodzielnie w ramach reguł walidacyjnych dokonywać oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01z dwiema glosami aprobującymi autorstwa Romana Hausera (w tekście skargi kasacyjnej nazwisko błędnie podane), Andrzeja Kabata i Jarosława Mikołajewicza (OSP nr 2 z 2003 r.) przyjęto, że sędziowie mają prawo, a obowiązek wówczas, gdy z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji, do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zacytowane w niej orzeczenia Sądu Najwyższego, a także poglądy prezentowane w piśmiennictwie, nie pozostawiają żadnej wątpliwości, że Sąd władny jest w niniejszej sprawie zastosować wprost art. 8 ust. 2 Konstytucji przez pominięcie przepisu ustawy, którego treść stoi w sprzeczności z Konstytucją. Gdyby natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze kasacyjnej, może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) z pytaniem prawnym o zgodność art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym, czy skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podniesiony został w powiązaniu z przepisami prawa materialnego: art. 2 w związku z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 136, art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a stanowiącego procesową podstawę uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skarga kasacyjna upatruje w zaniechaniu przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonej decyzji na tej właśnie podstawie pomimo faktu, że decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego, w wyniku błędnego zastosowania wskazanych w niej norm prawa materialnego. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej sprowadza w istocie kontrolę sądu kasacyjnego na płaszczyznę oceny, czy Sąd I instancji wadliwie dokonał sądowej kontroli zaskarżonej decyzji przez to, że nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym zastosowaniu art. 2 w związku z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 136, art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie uchybienie w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy administracji w przedmiocie wniosku E. G. P.-K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia tej ustawy w życie, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie; nieruchomość objęta wnioskiem spadkobierców poprzednich właścicieli została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taki stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, z woli ustawodawcy, stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkuje bezskutecznością wniosku o jej zwrot. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. Przyznać trzeba, że w tej kwestii rzeczywiście poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA: z dnia 16.11.2000 r. sygn. akt I SA 1539/99 LEX nr 75555, z dnia 7.02.2006r. sygn. akt I OSK 409/05 LEX nr 194018, z dnia 30.02.2007 r. sygn. akt. I OSK 386/06 LEX nr 290617, z dnia 5.06.2008 r. sygn. akt I OSK 841/07 niepublik.). Skoro nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to prawidłowo Sąd i instancji uznał, że nie doszło do naruszenia art. 136 i 137 tej ustawy, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. W sytuacji gdy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przez organy administracji orzekające w sprawie nie znalazł podstaw do jej uchylenia, gdyż nie stwierdził naruszenia powołanych przepisów ustawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, które miałoby wpływ na wynik sprawy, nie można zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Niezasadne jest również twierdzenie skargi kasacyjnej, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. doszło wskutek uchybienia przez Sąd I instancji przepisom art. 2 w zw. z art. 21 i w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie należy wskazać, że wprawdzie - zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak nie można przyjąć, iż na organach administracji orzekających w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spoczywał obowiązek zastosowania wprost art. 2 w związku z art. 21 Konstytucji RP. Należy wyjaśnić, że oba te przepisy to normy generalne - zasady ustroju państwa; art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego jako podstawową zasadę ustroju politycznego, zaś z przepisu art. 21 Konstytucji wynika zasada, że ochrona własności jest konstytucyjną powinnością państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów prawa obowiązującego. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że ani art. 2, ani art. 21 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, LEX nr 198191). Dodać należy, iż dopełnieniem treści tych ogólnych norm ustrojowych jest art. 64 Konstytucji gwarantujący równą dla wszystkich ochronę własności i prawa dziedziczenia. Rozważając znaczenie tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należałoby w równej mierze oceniać wagę praw nabytych tak przez wywłaszczonego, który - jak wywodzi skarga kasacyjna -nabył uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości z chwilą ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak i przez podmiot, który w zaufaniu do treści księgi wieczystej, a więc w dobrej wierze, nabył prawa do nieruchomości. Z powyższego wynika, ze żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP nie doznał obrazy przy orzekaniu w przedmiocie wniosku E. G. P.-K. Co do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim nie można się zgodzić z przekonaniem autora skargi kasacyjnej, że wywłaszczeni właściciele (bądź ich następcy prawni) bezwzględnie nabyli prawo do zwrotu nieruchomości w czasie obowiązywania oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa do własności i dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), ich pozbawił. Przyznać należy, że rzeczywiście w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie było przepisu stanowiącego odpowiednik art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmowano, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowił negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości bez badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 8.04.1998 r. IV SA 390/98 LEX nr 45941, z dnia 14.05.1998 r. IV SA 1174/96 LEX nr 45927, z dnia 11.08.1998 r. IV SA 1687/96 LEX nr 45912). W świetle powyższego nie można tracić z pola widzenia faktu, iż ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było usankcjonowanie stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ochrona praw nabytych w dobrej wierze. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z zasadami wyrażonymi w art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie, jak również zarzutu niezastosowania się do dyspozycji art. 193 Konstytucji przez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie zgodności art. 229 z powołanymi normami Konstytucji. Z brzmienia art. 193 Konstytucji wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy, przy czym chodzi o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Sam skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego przez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (por. wyrok NSA z dnia 21.12.2004 r. sygn. akt OSK 971/04). W tej sytuacji także zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a poprzez niezbadanie konstytucyjności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być uznany za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego nie dostrzega także Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności zastosowanego w sprawie przepisu ustawy. Skoro zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne, nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Skutkowało to oddaleniem skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Z tych powodów orzeczono, jak w sentencji wyroku.