I OSK 1722/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1879/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 1879/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem J. P., K. M. i Z. P. z dnia 5 grudnia 2000 r. zostało wszczęte postępowanie o zwrot części działki nr 575/2 obr. 61 jedn. ewid. P. m. K., w granicach działki nr 12/22 obr. 61 – zbytej przez poprzednika prawnego wnioskodawców na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 4 sierpnia 1983 r. Rep.[...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) na cele związane z budową Szpitala [...] w P. W. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr AB-02-1-2.72214-3-362/00 Prezydent Miasta K. odmówił J. P., K. M. i Z. P. zwrotu części działki nr 14/15, odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 12/22 obr. 61. Organ ustalił, że w dacie zawarcia umowy objęta nią nieruchomość, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], stanowiła własność M. P. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza z dnia 15 września 2000 r. o sygn. akt I Ns 2553/00/P stwierdzono, że prawo do spadku po M. P. nabyli: J. P., K. M. i Z. P. P. – po 1/3 części każdy. Na skutek przekształceń geodezyjnych działka nr 12/22 o pow. 1425 m2 obr. 61 jedn. ewid. Podgórze m. K. zniosła się do działki nr 14/11, która tak powiększona zmieniła oznaczenie i powierzchnię, tworząc działkę nr 14/15 o pow. 1 ha 67 arów 47 m2. Następnie, działka nr 14/15 wraz z działkami: nr 9/28 i nr 3/6 zniosła się do działki nr 575 o pow. 2 ha 28 arów 79 m2, która z kolei uległa podziałowi na działki: nr 575/1 o pow. 7894 m2, nr 575/2 o pow. 10 384 m2 i nr 575/3 o pow. 4601 m2. Porównanie mapy archiwalnej działki nr 12/22 z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obr. 61 jedn. ewid. Podgórze m. K. wskazuje, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiada obecnie cześć działki nr 575/2. Działki: nr 4/18 i nr 9/28 oraz nr 69/22 zostały wniesione tytułem wkładu, a m.in. działka nr 14/15 została darowana na rzecz Polsko – Włoskiej Fundacji [...] w K. na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], zawartej w celu realizacji zobowiązań Wojewody K. do przeniesienia własności, wynikającej z aktu ustanowienia Fundacji z dnia 31 stycznia 1997 r. Rep. [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje zatem we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, co – zdaniem organu – oznacza, że nie może zostać zwrócona. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2002 r. o sygn. akt II SA/Kr 1234/01, w którym wskazano na liczne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, skutkujące nieudowodnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Organy administracji obowiązane są bowiem do udzielenia skarżącym informacji co do właściwego organu i trybu postępowania, w jakim mogą podnosić wady czynności cywilnoprawnej, a ewentualne skorzystanie przez nich w zakreślonym terminie z dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń cywilnoprawnych względem umowy z dnia 21 września 1998 r. może prowadzić do powstania zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości. Prezydent Miasta K. po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu części działki nr 14/15, odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 12/22 obr. 61 jedn. ewid. P. m. K. Jako przyczynę odmowy wskazał ponowne dysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa, powodujące bezskuteczność roszczenia opartego o art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), niezależnie od spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy, wskazując na bezskuteczność zwrócenia się do wnioskodawców o wystąpienie do sądu powszechnego w sprawie weryfikacji zgodności z prawem umowy z dnia 21 września 1998 r. i brakiem legitymacji do takiego wystąpienia przez organy administracji. Wojewoda wskazał także na zawarte w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych twierdzenia, że prowadzący postępowanie o zwrot organ obowiązany jest uwzględniać aktualny w dacie orzekania stan prawny nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 703/03 uchylił obie ww. decyzje, uznając, że organy rozpatrujące sprawę zwrotu muszą w postępowaniu badać przesłanki zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Sąd wskazał, że w przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia oraz niespełnienia przesłanek wyłączenia roszczenia w oparciu o art. 229 u.g.n., organ winien, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić postępowanie do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości, przekazanej tytułem darmym jako wkład fundatora na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności, celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Jedyną bowiem materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, a takiego materialnoprawnego wymogu nie spełnia kwestia władania nieruchomością. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem art. 136 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 557/07 oddalił skargę kasacyjną Wojewody M. i odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności nieruchomości, przekazanej jako darowizna na rzecz Fundacji. Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. J. P. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W wyniku skargi J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr 893/10 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podnosząc, że w niniejszej sprawie nie występuje już zagadnienie wstępne, a organ administracji powinien był podjąć zawieszone z urzędu postępowanie. W wykonaniu ww. wyroku Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta K., stosując art. 4 pkt. 9b1, art. 136 ust. 3, art.137 ust. 1, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił J. P., K. M. i Z. P. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z części działki nr 575/2 o pow. 10 384 m2, objętej księgą wieczystą nr [...] obr. 61 jedn. ewid. P. m. K., w granicach działki nr 12/22 obr. 61 b. dz. adm. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Celem wywłaszczenia działki nr 12/22 była budowa Szpitala w dzielnicy P. os. [...], realizowana w oparciu o decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Szpitala pod względem urbanistycznym i architektonicznym. W aktach sprawy znajduje się także decyzja: z dnia [...] stycznia 1982 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji pn. "[...]", z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Szpitala w P. pod względem urbanistycznym, oraz z dnia [...] grudnia 1982 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Szpitala pod względem urbanistycznym i architektonicznym, objętego załącznikiem graficznym. W poczet dowodów zaliczono też Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu stanowiący załącznik do ww. decyzji z dnia 10 grudnia 1982 r., na którego podstawie ustalono, że część terenu, odpowiadająca działce nr 12/22, stanowić miała zaplecze generalnego wykonawcy. W części opisowej decyzji z dnia 12 stycznia 1982 r. zawarty został zapis, że decyzja obejmuje teren zaplecza generalnego wykonawcy oraz że na terenie tym przewiduje się docelowo lądowisko dla helikopterów. W oparciu o plan realizacyjny, zatwierdzony decyzją nr [...], wydane zostały: w dniu [...] marca 1983 r. decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę, obejmująca inwestycję: Szpital w osiedlu [...] oraz decyzje o pozwoleniu na budowę dla części prac przygotowawczych do inwestycji np. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w sprawie wykonania ogrodzenia prowizorycznego placu budowy Szpitala w P. Na podstawie tych dokumentów oraz dokumentów archiwalnych inwestora K. Dyrekcji Inwestycji – Oddział II organ ustalił, że prace przygotowawcze związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte w I półroczu 1983 r. Rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed datą wywłaszczenia (datą zawarcia umowy sprzedaży), tj. przed dniem 4 sierpnia 1983 r. Inwestycja pn. "[...]" nie została jednak do dnia dzisiejszego ukończona. Potwierdzenie tej okoliczności znajduje się w opisie terenu (teren odpowiadający działce nr 12/22 przecina dwa budynki zaplecza budowy, pozostałą część ww. działki stanowi podjazd do tych budynków oraz nieużytek), sporządzonym w trakcie rozprawy administracyjnej oraz w załączonych do akt [...]" z dnia 13 marca 1991 r., wybranej stronie dziennika budowy nr IX, na której znajdują się wpisy z roku 1994 i 1996, potwierdzające odbiory prac. Organ ustalił także, że likwidator Polsko – Włoskiej Fundacji [...] w K. umową z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rep. [...] zbył prawo własności działki nr 575/2 obr. 61 na rzecz U. M., M. B. i J. P. Z kolei umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 2009 r. Rep. [...] prawo własności przedmiotowej działki nabyła M. Z., która przeniosła swoje prawa umową z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] na rzecz [...]. w K., która to Spółka, zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], pozostaje aktualnie właścicielem działki nr 575/2 o pow. 10 384 m2 obr. 61 jedn. ewid. P. m. K. Organ skonstatował, że nieruchomości wywłaszczone, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mogą podlegać zwrotowi, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste. Sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie daje legitymacji procesowej organowi do występowania na drogę sądową, wobec braku interesu prawnego. Interes taki mają natomiast jedynie byli właściciele nieruchomości. Ponieważ wartość nieruchomości, o zwrot której wystąpiono przekracza 1 mln zł (pow. całej działki 1 ha 03 ara 84 m2), ze względu na przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. nr 169, poz. 1417 ze zm.), w szczególności jej art. 8 ust. 1, organ zwrócił się więc w dniu 17 września 2008 r. do Prezesa Prokuratorii Generalnej o wystąpienie z odpowiednim pozwem, przedstawiając sprawę i wskazując, że jej zakończenie, zgodnie z wiążącymi zaleceniami Sądu, jest uzależnione od wyniku postępowań cywilnych, zainicjowanych przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prokuratorię Generalną. W odpowiedzi Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w dniu 17 grudnia 2008 r. przedłożył opinię, w której stwierdzono, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż umowa z dnia 21 września 1998 r. jest nieważna, cel wywłaszczenia (budowa Szpitala) był realizowany pierwotnie przez Skarb Państwa, a następnie przez Fundację z udziałem Skarbu Państwa, nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta, zatem nie doszło do zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości i naruszenia zakazu przeznaczania nieruchomości na cel inny, aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Stanowisko Prokuratorii Generalnej w pełni koresponduje ze stanowiskiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie – Wydział I Cywilny, który w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. o sygn. akt I ACa 475/07 stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia dobrej wiary nabywców nieruchomości sprzedawanych przez Polsko – Włoską Fundację [...] w K. Rozważania w przedmiocie zasadności stwierdzenia zgodności z prawem umowy z dnia 21 września 1998 r. mogą okazać się bezprzedmiotowe, bowiem zgodnie z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.), w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe, odpłatnie i w dobrej wierze. W dacie sprzedaży nieruchomości przez Fundację występował stan zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i stąd nawet wiedza nabywców o toczących się postępowaniach o zwrot, miałaby znaczenie tylko, gdyby sprzedaży dokonywał Skarb Państwa. W podsumowaniu opinii stwierdzono, iż w chwili obecnej brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych czynności prawnych, poprzez roszczenie oparte na art. 59 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.) czy art. 10 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wobec powzięcia informacji, że w dniu 22 września 2005 r. odwołano darowiznę, której przedmiotem były działki wniesione do Fundacji (w tym działka 575/2), pismem z dnia 24 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. ponownie wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o rozważenie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości, tj. aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rep. [...], dotyczącego sprzedaży działki nr 575/2 o pow. 1 ha 03 ara 84 m2 na rzecz osób fizycznych. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przekazał w załączeniu do pisma z dnia 12 marca 2009 r. opinię, w której stwierdzono, iż brak jest podstaw do wystąpienia z przedmiotowym powództwem z przyczyn opisanych w opinii z dnia 17 grudnia 2008 r. Odnosząc się do kwestii odwołania w dniu 22 września 2005 r. darowizny na rzecz Fundacji, wskazano, że w związku z warunkową zgodą Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 lipca 2008 r. Fundacja była uprawniona do zbycia nieruchomości. Wskazano także, iż z treści czynności prawnej nie wynikają przesłanki do stwierdzenia złej wiary nabywców, co skutkuje ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Pismem z dnia 26 marca 2010 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, w którym, powołując orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłe w analogicznych sprawach, wniósł o wszczęcie postępowań sądowych w zakresie legalności przekazania na rzecz Fundacji nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z ewentualnym naruszeniem art. 136 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zbycia ich przez Polsko – Włoską Fundację [...] w K. w trakcie postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Kolejna opinia prawna z dnia 21 lipca 2010 r. potwierdziła brak zasadności co do wystąpienia z powództwem, wnioskowanym przez Prezydenta Miasta K. W opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa powołano się na zapadłe już wyroki w sprawach przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie M. i Polsko – Włoskiej Fundacji [...] oraz Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep [...] (z dnia 21 maja 2003 r. o sygn. akt IC 893/02 oraz z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sygn. akt IC 1676/03). Oddalając powództwa w tych sprawach, Sąd Okręgowy w Krakowie stwierdził m.in., że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta, bowiem wykonano prace związane z realizacją inwestycji, a cel wywłaszczenia – budowa Szpitala – był realizowany pierwotnie przez Skarb Państwa, a następnie przez Fundację z udziałem Skarbu Państwa, który kontroluje wniesione tytułem wkładu nieruchomości. Nie został więc złamany zakaz przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Takie stanowisko zajął też Sąd Apelacyjny w Krakowie, oddalając apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 22 sierpnia 2006 r., a następnie Sąd Najwyższy – oddalając skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego. Sądy stwierdziły, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana czynność prawna, jako sprzeczna z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – jest nieważna. Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z przepisem art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Zatem organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia, niż zawarta w prejudykacie, ale również nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. Zdaniem organu, definitywna ocena dokonana przez Sąd Najwyższy determinuje rozstrzygnięcia sądów powszechnych w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta K. wyjaśnił także, że w trakcie postępowania zwracał się do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań zmierzających do umożliwienia realizacji roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości, wywłaszczonych pod budowę Szpitala, występując z pismami z dnia 16 marca 2007 r., 11 września 008 r., 16 października 2007 r., 28 grudnia 2007 r. i z dnia 17 marca 2010 r. Pismem z dnia 17 maja 2010 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa potwierdził, iż Minister Skarbu Państwa podziela stanowisko Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, zawarte w powołanych wyżej opiniach. W ocenie organu, zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania nie jest kwestia odzyskania władania nieruchomościami przez Ministra Skarbu Państwa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 31/09, dotyczącej także zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę Szpitala [...] w P. W. Nie jest także zagadnieniem wstępnym ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w toczącym się aktualnie postępowaniu w sprawie o sygn. akt IC 1250/09 z powództwa J. P. przeciwko Polsko – Włoskiej Fundacji [...] w K., U. M., M. B. i J. P. o uznanie czynności za bezskuteczną. Nawet w przypadku pozytywnego dla powódki rozstrzygnięcia, bezskuteczna wobec niej będzie umowa zawarta pomiędzy likwidatorem Fundacji a pierwszymi nabywcami. Nie zmieni to stanu prawnego, uniemożliwiającego zwrot, tj. braku prawa własności przysługującego Skarbowi Pastwa (lub jednostce samorządu terytorialnego), bowiem przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem dwóch kolejnych umów przenoszących własność. W odwołaniu od tej decyzji J. P. zarzuciła, że wbrew zaleceniom Sądów Administracyjnych, organ nie uczynił nic, aby sprawę załatwić zgodnie z prawem. Podejmowane przezeń czynności, polegające na pozyskiwaniu kolejnych opinii, miały charakter pozorny, sam zaś organ faktycznych działań prawnych nie podjął. Podkreśliła, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek innych przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poza tymi, które wynikają z art. 136 i art. 229 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie zaś faktem powszechnie znanym jest to, że Szpital nie został wybudowany i oczywiste jest, że przesłanki z art. 229 tej ustawy nie zachodzą. Odnośnie cytowanego przez organ wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. zainteresowana wskazała, że wyrok ten zapadł w sprawie z powództwa J. W. (byłego właściciela innej nieruchomości objętej umową darowizny na rzecz Fundacji z dnia 21 września 1998 r.) i dotyczył tylko tej części umowy, która związana była z interesem J. W. Dlatego, jej zdaniem, celowym jest wystąpienie organu o unieważnienie całej umowy z dnia 21 września 1998 r. Zauważyła przy tym, że skuteczność stwierdzenia nieważności umowy uzależniona jest od przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie o zwrot nieruchomości, zmierzającego do ustalenia okoliczności zbycia nieruchomości na rzecz Fundacji, a także okoliczności zawarcia wszystkich kolejnych umów. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2011 r., wskazując, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest nie tylko to, że okazała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, ale także to, aby jej aktualny stan prawny zwrotu nie uniemożliwiał. Jeśli nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jej zwrot nie jest możliwy. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości może skutecznie wystąpić ze stosownym powództwem wtedy, kiedy przysługuje mu interes prawny, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Zdaniem Wojewody, organ I instancji podjął wszelkie działania zmierzające do zainicjowania stosownych postępowań przez uprawnione podmioty. Co do wniosków dowodowych zwartych w odwołaniu, organ wskazał, że okoliczności mające być nimi wykazane wykraczają poza granice sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję J. P. zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podnosząc, że zalecenia zawarte w zapadłych w sprawie wyrokach nie zostały wykonane. Organy administracji nie wystąpiły z pozwami do sądu cywilnego, a tylko w taki sposób mogły doprowadzić do przywrócenia władania przez Skarb Państwa nieruchomością. Zarzuciła również naruszenie: art. 136 i art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu w sytuacji, kiedy wszystkie przewidziane ustawą przesłanki zwrotu zostały spełnione; art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji w oparciu o bliżej nieokreśloną pozaprawną przesłankę, w szczególności to, że obecnie właścicielem nieruchomości nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; art. 107 § 1 kpa, poprzez brak wskazania w decyzji Wojewody M. podstawy prawnej, a także brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego; art. 8 kpa, poprzez pozbawienie byłego właściciela uprawnienia do zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że kierunki postępowania w niniejszej sprawie określone zostały wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2002 r. o sygn. akt II SA/Kr 1234/01 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 703/03. W świetle tych orzeczeń, w sprawie należało ustalić, czy cel nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Zdaniem Sądu, w tej mierze organy administracji swoje zadanie wykonały prawidłowo. Zgromadziły bowiem bogaty materiał dowodowy, który pozwolił im na ustalenie zarówno celu wywłaszczenia, jak i historii jego realizacji. Właściwie też oceniły, że realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się z zachowaniem okresu 7 lat od daty przejęcia własności przez Skarb Państwa, ale do chwili obecnej nie została zakończona, wszak Szpital, który miał powstać na wywłaszczanych nieruchomościach, nie został wybudowany. Sąd zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku dnia 28 grudnia 2006 r., nawiązując do sygnalizowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. problemu zagadnienia wstępnego, wskazał na konieczność zawieszenia postępowania do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości, przekazanej tytułem darmym jako wkład fundatora na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjęcie właściwych czynności, celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Taki kierunek dalszego postępowania zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny (w sprawie o sygn. akt I OSK 557/07), oddalając skargę kasacyjną Wojewody M. i podkreślając zasadniczą zbieżność poglądów wyrażonych w wyrokach z dnia 17 kwietnia 2002 r. i z dnia 28 grudnia 2006 r. WSA w Krakowie podkreślił, że stosując się do tych zaleceń, organ zawiesił postępowanie i podjął działania zmierzające do zainicjowania postępowań mających na celu usunięcie prawnej przeszkody w zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko na tej podstawie, że nie pozostaje ona już w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wbrew zarzutowi skargi, nie jest nielegalna. Istotnie, w ocenie Sądu, taka negatywna przesłanka zwrotu nie została w ustawie o gospodarce nieruchomościami ujęta jako odrębna norma prawna, nie oznacza to jednak, że stan prawny nieruchomości w chwili orzekania w przedmiocie zwrotu jest obojętny. W obowiązującym porządku prawnym jest oczywiste, że zbywca może skutecznie przenieść na inna osobę tylko tyle praw, ile jemu samemu przysługuje. Stan powstały w wyniku zbycia wywłaszczonej nieruchomości, powodujący przeszkodę jej zwrotu, pomimo zrealizowania się przesłanki zbędności, stanowi niepisaną wprost, negatywną przesłankę zwrotu (por. T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. Lewis Nexis Warszawa 2007, wyd. 3, str. 278 i nast.). Tym samym, zdaniem Sądu, organy nie naruszyły przepisów art. 136 i art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA w Krakowie wyjaśnił, że zaleceń zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach nie można odczytywać jako bezwzględnego obowiązku wszczęcia postępowań przed sądem cywilnym i uzyskania stosownego orzeczenia. Organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie o zwrot, nie jest uprawniony do występowania z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy darowizny nieruchomości zawartej pomiędzy Skarbem Państwa (Ministrem Skarbu Państwa) a Fundacją, a tym bardziej o stwierdzenie nieważności dalszych umów przenoszących własność nieruchomości na kolejne podmioty. Organ administracji bowiem nie jest podmiotem praw o charakterze cywilnoprawnym; podmiotem tym może być Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Ewentualna tożsamość podmiotu reprezentującego Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego i będącego zarazem organem administracji publicznej nie oznacza, że kompetencje z zakresu wymienionych dwóch obszarów mogą być dowolnie mieszane. Źródłem legitymacji do wystąpienia na drogę sądową przez Prezydenta Miasta K. nie może być to, że jako organ administracji publicznej prowadzi on postępowanie o zwrot nieruchomości. Źródłem tej legitymacji mogło być co najwyżej to, że – jako Starosta – Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, wszak wykonuje w ten sposób zadanie z zakresu administracji rządowej. Działając jednak w tej sferze, Prezydent związany jest przepisami ww. ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która jednak ogranicza możliwość samodzielnego występowania na drogę sądową przez jednostki reprezentujące Skarb Państwa. W ocenie Sądu, organ w rozpoznawanej sprawie wykazał co najmniej dostateczną staranność w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do odzyskania nieruchomości. Rzetelnie i wystarczająco szczegółowo trzykrotnie przedstawiał stan sprawy podmiotowi uprawnionemu do wystąpienia ze stosownym powództwem, za każdym razem uzyskując szczegółowo uzasadnione negatywne stanowisko. Dodatkowo zgromadził materiał odnoszący się co prawda do innych, ale znajdujących się w takiej samej sytuacji, nieruchomości. W szczególności rozważył wynik postępowania sądowego wszczętego powództwem J. W. o stwierdzenie nieważności umowy darowizny na rzecz Fundacji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r. o sygn. akt III CSK 182/09). Sąd zaznaczył, że rację ma skarżąca co do tego, że powaga rzeczy osądzonej dotyczy powoda J. W., a nie J. P. (i to bez względu na to czy była, czy też nie była interwenientem ubocznym), skoro w sprawie cywilnej J. W. legitymację czynną wywodził z praw do innej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 366 kpc, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W takim też zakresie – stosownie do przepisu art. 365 kpc – wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie oznacza to jednak, że wynik postępowania cywilnego w sprawie, której okoliczności w zupełności są tożsame z okolicznościami sprawy J. P., mógł być przez organy pominięty w aspekcie możliwości odzyskania własności nieruchomości. Zwracał na to uwagę także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr 1042/10, wydanym w innej sprawie J. P., jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 31/09, dotyczącej innej nieruchomości wywłaszczonej na ten sam cel. WSA w Krakowie przyjął, że organ wykonał, w dostępny dla niego sposób, zalecenia sądów i prawidłowo ostatecznie uznał brak szans na skuteczność działań związanych z odzyskaniem nieruchomości. Sąd podzielił przy tym w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 31/09 co do tego, że ewentualne czynności Ministra Skarbu Państwa związane z odwołaniem darowizny nie mają waloru zagadnienia wstępnego, gdyż ich celem nie jest ustalenie stanu prawnego. Toteż Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi o naruszeniu przepisu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym bardziej, że od daty wyroku Sądu zmienił się istotnie stan sprawy. Stanowisko Sądu zaprezentowane zostało na tle stanu, w którym nieruchomość stanowiła własność obdarowanej przez Skarb Państwa Fundacji. Następnie jednak przedmiotowa nieruchomość podlegała dalszemu obrotowi; była trzykrotnie sprzedawana, obecnie zaś stanowi własność podmiotu wpisanego do księgi wieczystej. Ten nowy stan sprawy znany był Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznającemu skargę na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Sąd, uchylając postanowienie organu, stwierdził, że obecnie w sprawie brak jest przesłanki do zawieszenia postępowania w postaci nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego. Wobec tak wyrażonego poglądu, obowiązkiem organu było podjecie zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w aktualnie istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Stan ten – zdaniem WSA w Krakowie – uniemożliwiał jednak orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości, o rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z dwunastoletnim okresem trwania postępowania w tej sprawie i wiekiem skarżącej (86 lat), a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niespełnienie wyrażonej w tym przepisie zasady, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie wydanych w sprawie decyzji, podjętych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, albowiem w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w związku z art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art.136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten winien być zastosowany z uwagi na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 i art. 8 kpa; art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji istnienia podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego podjętych w sprawie decyzji wobec wskazanych uchybień procesowych oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej, przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych, nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy; art. 1 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy rozdziału pierwszego ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 184 Konstytucji RP, poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach i przyjęcie, że organy administracji nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 30 września 1997 r.; art. 4 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi, według Sądu, nieistniejącą w przepisach prawa negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot tej nieruchomości. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie; art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że podjęte w sprawie decyzje odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa, ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym ich konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w nich twierdzenia i wnioski w istocie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny legalności podjętych w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości zaskarżonego wyroku w nieprawidłowym procedowaniu Sądu I instancji, łącząc zarzuty procesowe z niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego. Należy zatem wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa i ich właściwa interpretacja nie dają podstaw do jego kwestionowania. Jednym z podstawowych celów uchwalenia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) było określenie zasad wywłaszczania nieruchomości oraz zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 1 pkt 5). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą w każdym czasie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje nieruchomości "zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako te podlegające zwrotowi. Nie wymienia natomiast tych nieruchomości, które zostały wywłaszczone na cel publiczny, ale po upływie powyższych terminów odstąpiono od pierwotnego sposobu realizacji i stały się one przedmiotem obrotu prowadzącego do zmiany właściciela oraz przeznaczenia na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pominięcie to polega na nienałożeniu na organy administracji ustawowego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzednim właścicielom w sytuacji, gdy odstąpiono od realizacji pierwotnego zamierzenia, a wywłaszczona nieruchomość została zadysponowana w inny sposób. Wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Wówczas powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1987 r. o sygn. akt IV SA 642/87, publ. ONSA nr 1/1988, poz. 19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom. (por. tezy uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. akt III AZP 11/87, publ. OSNC nr 11/1988, poz. 149, wpisanej do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zatem zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, publ. ONSA nr 1/1992, poz. 3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczeniowego, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji reguluje konstytucyjne warunki (przesłanki) dopuszczalności wywłaszczenia, rozumianego jako ingerencję w sferę praw majątkowych określonych podmiotów. Przepisy Konstytucji nie definiują jednak pojęcia "wywłaszczenia", choć dzięki wykładni systemowej tego przepisu można przyjąć, że art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do przymusowego pozbawienia (odjęcia) konstytucyjnej kategorii "własności prywatnej". Wynika to z samej konstrukcji pojęcia "wywłaszczenie", stanowiącego synonim instytucji umożliwiającej Państwu – w drodze wyjątku – na ingerencję w konstytucyjne gwarancje własności. W tym znaczeniu wywłaszczenie stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej, wyrażonej w art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji). Trwałość i nienaruszalność "własności prywatnej" oraz powszechny dostęp do tego prawa stanowią jedną z naczelnych zasad ustrojowych Konstytucji. Ochrona prawa własności została ujęta również w ramach praw człowieka i obywatela uregulowanych w rozdziale II ustawy zasadniczej, w tytule "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne". Zamieszczony tu art. 64 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Ujęcie konstytucyjnego wywłaszczenia jako ingerencji we "własność prywatną" wynika ze sposobu regulacji konstytucyjnych gwarancji ochrony własności zawartych w art. 21 Konstytucji, w ramach którego art. 21 ust. 1 Konstytucji przewiduje zasadę ogólną, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji dozwolony od niej wyjątek. Zakres praw podlegających konstytucyjnej ochronie nie ogranicza się jedynie do własności w rozumieniu cywilnoprawnym. Pojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny. Wykracza ono poza cywilnoprawne ujęcie własności, stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt K 6/05, publ. OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41). W konsekwencji szeroko należy rozumieć konstytucyjne pojęcie "wywłaszczenia", a więc jako przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych. Pojęcie "wywłaszczenia" z art. 21 ust. 2 Konstytucji dotyczy wszelkich wypadków przymusowego pozbawienia lub odjęcia własności prywatnej na cel publiczny, tj. bez względu na formę tego odjęcia. Jest oczywiste, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia wykracza swoim zakresem poza pojęcie wywłaszczenia zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że wywłaszczenie (odjęcie własności prywatnej) jest dopuszczalne, a więc zgodne z prawem i legalne, tylko wówczas, gdy następuje dla realizacji celu publicznego za wynagrodzeniem doznanego uszczerbku majątkowego w postaci słusznego odszkodowania. Warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest działanie ustawodawcy w granicach zasady proporcjonalności, co wynika ze sformułowania "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy (...)". Z treści normatywnej art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika zatem, że regulacja ustawowa zgodna z konstytucyjnym standardem dopuszczalności wywłaszczenia musi uwzględniać wymienione przesłanki. Brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje expressis verbis obowiązku organów władzy publicznej do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub w inny sposób przejętych przez Państwo, w szczególności tych nieruchomości, które zostały przejęte z naruszeniem konstytucyjnych zasad nabywania praw majątkowych. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01, publ. OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak, że zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako "oczywistą konsekwencję" obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta wynika stąd, iż obowiązujące w chwili wywłaszczenia regulacje prawne dotyczące powstania obowiązku zwrotu wywłaszczanych nieruchomości wpływają na dookreślenie przesłanek dopuszczalności samego wywłaszczenia. Celem przepisów o zwrocie wywłaszczonych praw jest określenie zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, a także stworzenie możliwości zniesienia skutków tej wyjątkowej ingerencji, jeżeli okazała się pozbawiona wymaganego konstytucyjnego uzasadnienia. Treść upoważnienia Państwa do dokonywania wywłaszczenia pozostaje w komplementarnym związku z gwarancjami własności ujętymi w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje i zabezpiecza konkretny stan majątkowy obywateli. Obywatele muszą jednak, ze względu na brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji, znosić ingerencję Państwa w sferę prywatnej własności. Z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki ustawodawcy zwykłego. Chodzi przede wszystkim o pozytywny obowiązek stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym oraz o negatywny obowiązek ustawodawcy powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Toteż, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne. "Cele publiczne" nie zostały wprawdzie zdefiniowane w samej Konstytucji, jednak z systemowej wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika, że są to cele ponadjednostkowe, zbiorowe, pozostające w pewnej opozycji do prywatnego interesu indywidualnego obywatela. Celem takim jest niewątpliwie budowa publicznego szpitala. Wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ze względu na konstrukcję wywłaszczenia jako przymusowego odebrania prawa za odszkodowaniem, chodzi tu o ten cel publiczny, ze względu na który owo odjęcie nastąpiło. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, strata, jaką ponosi wywłaszczony, jest uzasadniona i konstytucyjnie usprawiedliwiona jedynie przez to, że jest konieczna i niezbędna dla realizacji określonego celu publicznego. Odebranie prawa własności i umieszczenie go w majątku Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest tylko narzędziem służącym realizacji celu wywłaszczenia. Z konstytucyjnej funkcji wywłaszczenia wynika, że już sama ingerencja we własność musi następować z uwagi na ściśle określony cel, a wywłaszczane prawo musi zostać następnie przekazane na realizację konkretnego celu. Wywłaszczenie nie umożliwia zwykłej ingerencji w sferę majątkową osób prywatnych w celu prostego przeniesienia wywłaszczonych praw do sfery własności publicznej. Nie chodzi o zwykłe odebranie własności i umieszczenie jej w zasobie własności publicznej. Cel i konstytucyjna legitymacja wywłaszczenia polegają na tym, że wywłaszczona nieruchomość ma po wywłaszczeniu zostać oddana do realizacji zadań publicznych w ramach określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że instytucja wywłaszczenia ma charakter "wyjątkowy i szczególny" oraz że wywłaszczenie "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych". Do takich sytuacji należy brak możliwości realizacji celów publicznych za pomocą innych środków prawnych (por. orzeczenie z dnia 28 maja 1991 r. o sygn. akt K 1/91, publ. OTK w 1991 r., poz. 4, uchwała TK z dnia 24 czerwca 1992 r. o sygn. akt W 11/91, publ. OTK w 1992 r., poz. 18, wyroki TK: z dnia 14 marca 2000 r. o sygn. akt P 5/99, publ. OTK ZU nr 2/2000, poz. 60, z dnia 12 kwietnia 2000 r. o sygn. akt K 8/98, z dnia 28 stycznia 2003 r. o sygn. akt K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4, z dnia 9 grudnia 2008 r. o sygn. akt K 61/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174). Odstąpienie od pierwotnych zamierzeń przez wywłaszczyciela nie może oznaczać, że nabyte w trybie wywłaszczenia prawo własności nieruchomości nie podlega ochronie. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości czy też nie, prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest dokonywane "za słusznym odszkodowaniem". Gwarancja konstytucyjna odnosi się tu do konieczności wypłacenia odszkodowania, skorelowanego czasowo z dokonanym odjęciem własności, oraz do wysokości otrzymanego odszkodowania. Nie musi być ono uprzednim wyrównaniem uszczerbku powstałego w majątku wywłaszczonego. Istotne jest to, że dokonywanie wywłaszczenia (przymusowego odjęcia własności) bez odszkodowania i nabywanie w ten sposób praw majątkowych przez podmioty publiczne stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, nawet gdyby okazało się konieczne ze względu na ważny cel publiczny. W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu nieruchomości. Nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została prawidłowo wywłaszczona z przeznaczeniem na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, darowizna, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Nie można przyznać byłym właścicielom lub ich następcom prawnym roszczenia o zwrot nieruchomości po zaprzestaniu realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności, gdy wywłaszczyciel chce się wyzbyć tej nieruchomości. Jednakże tego rodzaju "zbędność" nieruchomości nie jest tożsama ze "zbędnością" nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy tylko tych wypadków, gdy nie został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość. Jeśli natomiast realizację celu rozpoczęto, a następnie od niego odstąpiono i zbyto nieruchomość, choćby pod tytułem darmym, nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstaje ustawowy obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot jest wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana. W konsekwencji "użycie" wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powoduje, iż wygasa obowiązek wywłaszczyciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Prawo własności – w zakresie jego wykonywania po wywłaszczeniu – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez właściciela publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 1025/09, publ. LEX nr 594843, z dnia 13 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 471/09, publ. LEX nr 595395, z dnia 27 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1138/08, publ. LEX nr 552276). Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt P 12/11 (publ. OTK-A 2012/11/135) nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP argumentów za rozszerzeniem zakresu normatywnego wynikającej z niego konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona, a w takiej sytuacji prawo własności wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na wcześniejszy nią obrót i rozdysponowanie nie podlega zwrotowi. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, wszak nie jest to obwarowane sankcją pozwalającą wzruszyć skutki czynności cywilnoprawnych rozporządzających tą nieruchomością. Umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku nie jest umową nieważną. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji pozwala także wywłaszczycielowi korzystać z nieruchomości również poprzez możliwość jej zbycia w sytuacji, gdy odstępuje on od pierwotnych zamierzeń realizacyjnych. Z kolei "dostępność środków prawnych" nie może pozbawiać wywłaszczyciela swobody decydowania o celu wywłaszczenia, wszak ta sfera także korzysta z konstytucyjnej ochrony własności. Zaznaczyć jednak należy, że pierwotny cel publiczny, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie, musi być realny i prawdziwy, nie zaś stanowić pretekst dla późniejszego rozporządzenia nieruchomością. Z tych względów zaskarżona do Sądu I instancji decyzja odpowiada prawu, toteż zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, podniesione w skardze kasacyjnej, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Uznając zatem skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.