I OSK 2049/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 384/11 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. K. na rzecz [...] S.A. w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 384/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi J. K., uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania wszczętego z wniosku J. K. o zwrot części działek: nr A o pow. 2,9870 ha i nr B o pow. 0,3825 ha (poprzednie oznaczenie nr C), obręb M. gm. W. W., w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. 1625/18 o pow. 0,5755 ha w b. gm. kat. M. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Krakowski zawiesił postępowanie o zwrot wskazanej wyżej części nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży Rep. A. Nr [...], zawartej w dniu 9 kwietnia 2001 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie, a spółką pod firmą Małopolska Giełda Rolno-Ogrodnicza "[...] " S.A. z siedzibą w Krakowie. Organ na podstawie art. 100 § 1 kpa, wezwał J. K., do wystąpienia w terminie do 14 stycznia 2011 r. - do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności w\w. umowy. Parcela l. kat. 1625/18, której właścicielem Skarb Państwa stał się na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1970 r. wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – stanowiła w dacie wywłaszczenia własność J. S. (później K.) i była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa specjalnego. Parcela ta stała się następnie zbędna dla celu uzasadniającego jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela jest stan prawny tej nieruchomości. W wyniku założenia nowej ewidencji gruntów położone w b. gm. kat. M. parcele katastralne, w tym również parcela l. kat. 1625/18, utworzyły działkę ewidencyjną nr D, położoną w obrębie M., stanowiącą własność Skarbu Państwa, którą na wniosek Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego, w ramach regulacji stanu prawnego, decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 1987 r. przekazano w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Po rozpatrzeniu wniosku Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2000 r. Starosta Krakowski decyzją z dnia 19 czerwca 2000r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 25 lipca 2000 r.), orzekł o wygaśnięciu z dniem 20 grudnia 1999 r. prawa zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr E i nr F. Ostateczna decyzja w tej sprawie wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90, poz. 405, ze zm.) wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym stanowiła podstawę do wykreślenia w księgach wieczystych prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury oraz ujawnienia Agencji Mienia Wojskowego, jako osoby prawnej, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Z treści powołanej decyzji wynika, iż z dniem 20 grudnia 1999 r. wszelkie prawa i obowiązki związane z opisaną wyżej nieruchomością przejmuje Agencja Mienia Wojskowego, w tym również sprawy związane z roszczeniami byłych właścicieli lub ich spadkobierców dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, prowadzone w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, ze zm.). Następnie w dniu 9 kwietnia 2001 r. umową przeniesienia własności zawartą w formie aktu notarialnego Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie przeniosła własność niezabudowanej nieruchomości składającej się z działek: nr [...] /39, nr [...] /47 (która następnie podzieliła się na działki: nr [...] /84, nr [...] /85, nr [...] /86 i nr [...] /87), nr [...] /48 i nr [...] /49 na rzecz Spółki pod firmą Małopolska Giełda Rolno-Ogrodnicza "[...] " S.A. z siedzibą w Krakowie. Z dniem 18 października 2005 r. Małopolska Giełda Rolno-Ogrodnicza "[...] " S.A. z siedzibą w Krakowie została rozwiązana na skutek połączenia się ze spółką pod firmą [...] Ltd. Sp. z o.o., która przejęła cały majątek należący do rozwiązanej spółki. Wobec zaistniałej sytuacji nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [...] /129 i nr [...] /132 w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. 1625/18 i wydanie decyzji. W sytuacji bowiem, gdy podmiotowi publicznoprawnemu (tj. Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) nie przysługuje prawo własności do nieruchomości, nieruchomość ta nie może być zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela lub na rzecz jego spadkobierców. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być skutecznie zgłoszone tylko wobec podmiotów publicznoprawnych. Kwestię ustalenia przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży z dnia 9 kwietnia 2001 r. organ zakwalifikował zatem jako zagadnienie wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania o zwrot w/w nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że Starosta Krakowski nie posiada legitymacji, aby skutecznie wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Interes taki posiada jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Po rozpatrzeniu zażalenia J. K., Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. wskazując m.in., że użycie w art. 100 § 1 kpa spójnika "albo" oznacza, że organ może sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwać stronę do wystąpienia, przy czym swoboda wyboru organu jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, które muszą być przez organ uwzględniane. W przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Dopuszczalność takiego wystąpienia wynikać więc będzie z istnienia po stronie organu legitymacji do wystąpienia do sądu cywilnego z określonym powództwem. Kodeks postępowania cywilnego w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymacje temu, kto ma w tym interes prawny. Uwzględniając skargę J. K. na postanowienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zawieszając postępowanie i nakładając na stronię obowiązek zwrócenia się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien mieć tu na uwadze wyrażoną w art. 7 kpa zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa o której mowa w art. 8 kpa. W sytuacji kiedy na skutek własnych działań, noszących cechy rażącego naruszenia obowiązującego prawa, organ administracji doprowadza do powstania stanu faktycznego, w którym zagadnieniem wstępnym jest sądowe wzruszenie aktów prawnych, w oparciu o które ten stan faktyczny zaistniał, zobowiązanie strony do podjęcia środków prawnych, które doprowadzą do stanu, w którym organ administracji będzie mógł zadośćuczynić słusznym roszczeniom tej strony tj. przerzucanie na nią wszystkich skutków własnych pozaprawnych działań, literalnie wprawdzie nie kłoci się z dyspozycją art. 100 kpa, ale wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 8 kpa. Działanie takie nie może znaleźć aprobaty sądu rozstrzygającego daną sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przenosząc własność nieruchomości, które obecnie są objęte roszczeniem o ich zwrot, w sytuacji kiedy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozawalały na rozdysponowanie tą nieruchomością, bez zachowania procedury o której mowa w art. 136 tej ustawy, doprowadziło do powstania stanu faktycznego, w którym zaspokojenie roszczeń byłego właściciela o zwrot tych nieruchomości uzależnione jest od wcześniejszego odzyskania nad nimi władztwa. Do sytuacji tej doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji, a nie strony. To organ zatem powinien podjąć działania by stan ten zmienić. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań, które mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zobowiązanie strony by ta, chcąc odzyskać nieruchomość, wcześniej doprowadziła do stanu, w którym organ będzie mógł jej tą nieruchomość zwrócić, stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i jako takie nie może podlegać ochronie. Organ administracji wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie winien mieć na uwadze jednolitą linię orzeczniczą jaką prezentują w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne, dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05, w którym orzeczono, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 219/08. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 384/11, Spółka [...] S.A. w Krakowie zarzuciła naruszenie art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z uznaniem przez Sąd, że na Staroście Krakowskim, jako organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że skarżącej do Sądu pierwszej instancji na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje prawo do zmiany z roszczenia o zwrot nieruchomości na roszczenie o zwrot równowartości uzyskanej przez organ za sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. W związku z faktem, że skarżąca w piśmie z dnia 15 marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sama przyznała, iż przywracanie stanu poprzedniego byłoby absurdem oraz, że zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości w postaci zwrotu nieruchomości nie jest konieczne, należy stwierdzić, że skarżąca wycofuje swoje żądanie o zwrot nieruchomości, zatem uchylenie postanowienia organów obu instancji oraz konieczność ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez te organy jest zupełnie bezcelowa. Ponadto, skoro nieruchomość nie stanowi już ani własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego koniecznym jest przeprowadzenie postępowania o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego, celem ustalenia ważności bądź nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości. Przeprowadzenie postępowania sądowego ma na celu ochronę nabytej w dobrej wierze własności nieruchomości przez Małopolską Giełdę Rolno-Ogrodnicza "[...] " S.A. Przedmiotowa nieruchomość jest obecnie całkowicie zabudowana, co po pierwsze zdecydowanie zwiększa jej wartość, a po drugie powoduje, że nakaz jej zwrotu przez obecnego właściciela jest całkowicie nieuzasadniony. Organ administracji nie może podjąć samodzielnie żadnych czynności, które przywróciłyby własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z czym rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ jest w tej sprawie konieczne. Gdy właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest sąd, organ administracji publicznej może sam wystąpić na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego, w związku z materialnym prawem cywilnym. Jak słusznie zauważył w uzasadnieniu Wojewoda Małopolski samo postanowienie kpa, że organ wystąpi równocześnie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie może być rozumiane w ten sposób, że uprawnia ono organ do występowania na drogę sądową, choćby przepisy postępowania cywilnego na to nie zezwalały. Przepis art. 189 kpc regulujący kwestię wniesienia powództwa o uznanie czynności prawnej za nieważną wskazuje, że uprawnionym do wniesienia powództwa jest ten, kto ma w tym interes prawny. Na każdej osobie wnoszącej takie powództwo ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego w ustaleniu, a stwierdzenie na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy jego braku powoduje oddalenie powództwa z powodu jego bezzasadności. Uprawnionymi do wniesienia powództwa w tej sprawie są strony umowy, jak również osoby, które mogą uzyskać korzyść w wyniku stwierdzenia czynności prawnej za nieważną. Stronami zawartej umowy są: Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie i spółka pod firmą Małopolska Giełda Rolno-Ogrodnicza "[...] " S.A. z siedzibą w Krakowie. Ani Starosta Powiatu Krakowskiego, ani Wojewoda Małopolski nie są więc podmiotami uprawnionymi do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia ważności czynności prawnej umowy sprzedaży Rep. A Nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w pełni podzielając zarzut i argumentację tej skargi. Natomiast J. K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zakwestionowała zarzut skarżącego kasacyjnie wskazując m.in., że Starosta Krakowski posiada zdolność procesową w postępowaniu przez sądem cywilnym w związku z mieniem Skarbu Państwa, która to zdolność wynika z art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sprawa zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem J. K. była już przedmiotem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 490/07, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 424/08 oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1228/08. W żadnym ze wskazanym wyroków nie rozważano jednak wpływu umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 9 kwietnia 2001 r. na dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie zwrotu jej części w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, Sąd pierwszej instancji nie był zatem związany wykładnią prawa dokonaną w powołanych wyżej orzeczeniach. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Cytowany przepis nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne byłby zatem zobowiązany do wystąpienia - o którym mowa w art. 100 § 1 kpa - o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, tylko wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa we wnioskowaniu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z innych przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 § 1 kpa nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 kpc) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Samo zatem prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Należy zatem podzielić poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach wskazanych w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, iż to na organie administracji spoczywa obowiązek przywrócenia stanu prawnego nieruchomości zapewniającego możliwość dysponowania tą nieruchomością w postępowaniu o jej zwrot prowadzonym na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile jednak organowi temu przysługuje z odrębnej podstawy prawnej zdolność sądowa do przywrócenia takiego stanu prawnego. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, czy i z jakiej podstawy prawnej organom administracji orzekającym w sprawie przysługuje zdolność sądowa do wystąpienia do sądu cywilnego o zniweczenie skutków prawnych umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2001 r., chociażby w części objętej wnioskiem J. K. o zwrot części niegdyś wywłaszczonej, aby organy te mogły sprostać dyspozycji określonej w art. 100 § 1 kpa, w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku nie zostało również wyjaśnione, komu przysługuje zdolność sądowa do wystąpienia przed sądem cywilnym o unieważnienie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2001 r. i czy jest to okoliczność stanowiąca zagadnienie wstępne dla wydania decyzji w przedmiocie zwrotu części nieruchomości wnioskowanej przez Janinę K.. Słuszny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skoro bez wyjaśnienia przysługiwania organowi administracji zdolności sądowej w występowaniu do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ważności umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2001 r., nie jest wiadome, czy takie wystąpienie do sądu cywilnego byłoby w ogóle procesowo możliwe, a w konsekwencji, czy obowiązek z art. 100 § 1 kpa nałożony w niniejszej sprawie na organ administracji jest wykonalny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wyjaśni, czy unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2001 r. stanowi zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia wniosku J. K. o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej oraz wyjaśni, komu przysługuje uprawnienie do wystąpienia do sądu cywilnego o unieważnienie tej umowy, aby na tej podstawie ocenić dopuszczalność zastosowania art. 100 § 1 kpa. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.