I OSK 1228/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 424/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz J. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 424/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 2935/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz J. K. części działek o nr [...], [...] i [...] z parceli I. kat. [...] o pow. 5755 m2, położonych w M., wywłaszczonych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] na cele budownictwa specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność J. K. cel wywłaszczenia określała ogólnie, jako budownictwo specjalne, organy prowadzące postępowanie przeprowadziły analizę dokumentacji poprzedzającej decyzję uwłaszczeniową, która dała możliwość ustalenia celu wywłaszczenia. Z dokumentacji tej – pisma kierowanego do J. K. o konieczności wywłaszczenia, wniosku o uwłaszczenie odwołującego się do decyzji o lokalizacji szczegółowej, "Programu Inwestycji Zamiennych w Garnizonie Kraków" – wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń do szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym i strefa ochronna oddzielającą pas ćwiczeń. Ustalenia organów dokonane w trakcie postępowania zwrotowego co do realizacji celu wywłaszczenia, informacje dowódcy wojsk, dzienniki budowy, protokoły odbioru, oględziny nieruchomości, pozwoliły ustalić, że cel został zrealizowany (organy stwierdziły, że dawna parcela [...] od północnej strony porośnięta jest chwastami, w kierunku południowym wchodzi w pas drogowy ulicy, rów odwadniający, pobocze, skarpa w nasypie i pas ruchu), bowiem urządzono pas zieleni, co nie wymagało wybudowania obiektów wojskowych, gdyż celem było istnienie placu niezabudowanego, służącego celom szkoleniowym. Ocena organów co do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości jest prawidłowa. Takie same są ustalenia co do tej części do parceli [...], która została zbyta umową cywilnoprawną na rzecz [...] "[...]", która do czasu zbycia była przeznaczona na plac ćwiczeń w rejonie zurbanizowanym i na "autodrom" oraz strefę ochrony placu ćwiczeń. Przeprowadzone przez organy postępowanie, zgromadzone dowody i ich ocena pozwoliły na wyciągnięcie wniosku co do braku przesłanki do zwrotu nieruchomości, co – w ocenie Sądu – jest zasadne. Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 490/07 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. od powyższego wyroku, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzając od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. K. kwotę 220 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Wskazał w motywach, że J. K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jego przesłanką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wobec tego, w postępowaniu wszczętym jej wnioskiem konieczne było ustalenie dwóch okoliczności – celu wywłaszczenia i zbędności wywłaszczenia na ten cel, w rozumieniu art. 137 ust. 1 tej ustawy. Cel wywłaszczenia jest określony w decyzji o wywłaszczeniu i do niego należy odnieść przesłankę zbędności, jednak w niniejszej sprawie, co jest bezsporne, cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzała bowiem, że nieruchomość J. K., parcela [...] położona w M., jest niezbędna na budownictwo specjalne. Takie określenie celu przez decyzję wywłaszczeniową wymagało w postępowaniu o zwrot nieruchomości ustalenia, jak powinna być zagospodarowana nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który uznał, że prawidłowo organy postąpiły, sięgając do dokumentacji poprzedzającej decyzję wywłaszczeniową i na tej podstawie ustaliły, co znaczyło pojęcie "budownictwo specjalne" jako cel wywłaszczenia. NSA zgodził się także z Sądem I instancji, który stwierdził na podstawie tej dokumentacji, którą wyszczególnił w uzasadnieniu wyroku, iż celem wywłaszczenia była realizacja obiektów wojskowych, jednak rację należało przyznać skardze kasacyjnej co do tego, że opis stanu faktycznego, wynikającego z tej dokumentacji, a dotyczącego ustalenia rodzaju obiektów, jakie powinny być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, jest niepełny. Wśród dokumentów, które posłużyły do ustalenia celu wywłaszczenia, WSA w Krakowie powołał "Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie Kraków". Program ten pozwala na dość dokładne ustalenie zagospodarowania nieruchomości przeznaczonych na cele wojskowe, określone w decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo specjalne, w tym nieruchomości J. K. Wynika z niego bowiem, że w rejonie miejscowości M. przewiduje się obiekty magazynowe, co związane jest z koniecznością uregulowania spraw formalnoprawnych, gdyż są to tereny stanowiące własność prywatną (pkt V.2), że teren M. będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem (pkt VI.B), a także program inwestycji "na M.", teren ścisły i gospodarczy (pkt VII.B). Tego dokumentu Sąd nie analizował pod kątem celu wywłaszczenia – budownictwa specjalnego, choć właśnie on wskazywał, jakie obiekty miały być wykonane na nieruchomościach położonych w M., a który też stanowił podstawę decyzji o lokalizacji szczegółowej terenów M. Wywłaszczona od skarżącej nieruchomość jest położona w m. M., zatem konieczna była analiza dotycząca jej położenia, celem ustalenia, czy i które z obiektów wynikających z Programu i decyzji o szczegółowej lokalizacji miały być na niej zrealizowane. Brak tej analizy spowodował, że w istocie nie został ustalony cel wywłaszczenia, wiadomo bowiem tylko tyle, że było nim budownictwo specjalne, choć ww. dokumenty pozwalają na dość dokładne rozszyfrowanie rodzaju tego budownictwa. Fakt, że nieruchomość wywłaszczona od skarżącej nie została w żaden sposób zagospodarowana, a ten stan został ustalony w postępowaniu o zwrot, w zestawieniu z brakiem określenia celu wywłaszczenia nie mógł stanowić podstawy do uznania zużycia nieruchomości na cel wywłaszczenia. Rację ma zatem skarżąca, podnosząc w skardze kasacyjnej, że braki w ustaleniu stanu faktycznego doprowadziły do błędnej subsumcji, a co za tym idzie błędnego rozstrzygnięcia, bowiem przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały wyjaśnione. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zasadność zarzutów skargi, albowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona, a decyzja została wydana przedwcześnie. Powołując się m.in. na przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm.), Sąd stwierdził, że z ustaleń organów obu instancji wynika, że cześć wywłaszczonej działki l. kat 1625/18, znajdująca się obecnie w granicach działek nr [...] i nr [...], została użyta w różny sposób na cel jej przejęcia (tereny do nauki jazdy różnym ciężkim sprzętem), a także stanowiła "strefę ochronną" placu ćwiczeń "[...]", zaś pozostała jej część w granicach działki nr [...] i działki nr [...] została przekazana przez Agencję Mienia Wojskowego na własność [...] "[...]" S.A. w Krakowie na cele komercyjne. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia było "budownictwo specjalne". Przy tak ogólnie określonym celu, bez odwołania się do konkretnych decyzji o lokalizacji szczegółowej, zdaniem Sądu, należało w pierwszym rzędzie ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, sięgając do materiałów źródłowych z daty wywłaszczenia i poprzedzających wywłaszczenie. Poprzez ich analizę należało prawidłowo skonkretyzować ów cel wywłaszczenia, stanowiący "budownictwo specjalne". Przy czym cel wywłaszczenia należało interpretować ściśle, stosowanie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mając także na uwadze, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia jest niedopuszczalna. Analizując treść znajdującego się w aktach sprawy "Programu Inwestycji Zamiennych w Garnizonie Kraków" z dnia 28 września 1964 r., będącego, zdaniem organów obu instancji, podstawą oddania wywłaszczonych gruntów na cele wojskowe, Sąd uznał, że Program ten zdaje się wskazywać na cel wywłaszczenia, bowiem w jego pkt VI. B, zawierającym "rozmieszczenie inwestycji zamiennych i ich zakres" dla M., a więc dla miejsca położenia przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości, postanowiono, że teren ten będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem o łącznej powierzchni obiektów kubaturowych do wybudowania na tym terenie 5434 m2 (vide str. 5 Programu). Rozwinięcie tej inwestycji "na M." znajduje się na str. 7 Programu. Dla tak założonego Programu rozmieszczenia inwestycji dla terenów położonych w M. została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. znak [...], w której ustalono lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. pow. Kraków, "oznaczonym na załączonym planie w skali 1:1280 kolorem czerwonym" (brak tego planu w aktach sprawy). Przywołane dokumenty nie były analizowane w odniesieniu do miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości przy ustaleniu celu wywłaszczenia, mimo że jest bezsporną okolicznością, iż wywłaszczona nieruchomość jest położona w M., jak też, że nieruchomość ta nigdy nie została zbudowana ani magazynami ani też innymi obiektami budownictwa specjalnego. Fakt niezabudowania wywłaszczonej nieruchomości w części znajdującej się obecnie w granicach działek nr [...] i nr [...], przekazanej na własność "[...]" S.A., wynika wprost z jej opisu zawartego w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. pkt VI, zaś w części znajdującej się obecnie w granicach ewidencyjnych działek nr [...] i nr [...] wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że stanowi ona "strefę ochronną" i z przytoczonego protokołu naoczni, w którym stwierdzono, że teren ten jest porośnięty trawą, chaszczami, samosiejkami drzew i krzewów. Zdaniem Sądu, ustalenie więc, że cel wywłaszczenia – "budownictwo specjalne" – został definitywnie zrealizowany, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i okolicznościach sprawy. Zwłaszcza, że organy administracyjne obu instancji rozpatrywały błędnie "Program Inwestycji Zamiennych" dla "[...]", objęty pkt VI. A, który nie dotyczył M., zamiast programu objętego pkt VI. B dla M.. Nie została więc wyjaśniona kwestia o podstawom znaczeniu w niniejszej sprawie, tj. nie został jednoznacznie ustalony cel wywłaszczenia. Dopiero bowiem w odniesieniu do precyzyjnie ustalonego celu można badać, czy nieruchomość stała się dlań zbędna, czyli czy zaistniała materialnoprawna przesłanka zwrotu wywłaszczonej ruchomości na rzecz uprawnionego podmiotu w postaci jej zbędności do realizacji celu publicznego, określonego w decyzji o wywłaszczeniu wedle dwóch kryteriów ustawowych, zawartych w przepisach art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc, w ocenie WSA w Krakowie, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a stwierdzenie organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że został definitywnie osiągnięty cel wywłaszczania, nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Odmawiając bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez dokonania niezbędnych, rzetelnych ustaleń, co do istnienia (lub nieistnienia) przesłanek zwrotu, naruszono nie tylko powołane wyżej przepisy postępowania, ale również przepisy prawa materialnego art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Spółka [...] S.A. w K., opierając ją na podstawie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że organy administracyjne uchybiły treści art. 7 i art. 77 kpa, a w konsekwencji błędnie przyjęto, że organy administracyjne wydały decyzje przedwcześnie bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zatem, że stwierdzenie organów orzekających o osiągniętym celu wywłaszczenia nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o jego zmianę oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowy, zważywszy że został wydany po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu zawarł wiążące wytyczne co do dalszego procedowania w tej sprawie. WSA w Krakowie był zatem zobowiązany do ich wykonania. Wniosła także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 490/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 2935/02, oddalającego jej skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżony obecnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 424/08, uwzględniający skargę J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest więc rozstrzygnięciem podjętym w wykonaniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – uchylając wówczas wyrok WSA w Krakowie – stwierdził braki w ustaleniu stanu faktycznego, powodujące w konsekwencji błędy w subsumpcji. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji, oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno w podstawach prawnych, jak i w samej treści motywów i użytej argumentacji, czyni zadość wspomnianym wytycznym, co pozostaje w zgodzie ze zdaniem pierwszym art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącym, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei zdanie drugie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organy administracyjne uchybiły treści art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem kasatora, w konsekwencji błędnie przyjęto, że organy administracyjne wydały decyzje przedwcześnie bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że stwierdzenie organów orzekających o osiągniętym celu wywłaszczenia nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Jak już zostało wyjaśnione, orzekający wcześniej NSA, nakazał Sądowi I instancji uzupełnienie ustaleń faktycznych, celem dokonania prawidłowej subsumpcji. Zatem tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej w istocie oparte są na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co narusza treść zdania drugiego cyt. art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.