II SA/Kr 384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 7 stycznia 2011 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej J.K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek J. K., w sprawie zwrotu części działek: nr "1" o pow. 2,9870 ha i nr "2" o pow. 0,3825 ha (poprzednie oznaczenie nr "3"), obręb M. gm. [...], w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. "4" o pow. 0,5755 ha w b. gm. kat. M. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży Rep. A. Nr [...] zawartej w dniu 9 kwietnia 2001 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a spółką pod firmą [...] Giełda S. A. z siedzibą w K., oraz na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwał J. K., do wystąpienia w terminie do 14 stycznia 2011 r. do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności w/w umowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że parcela l. kat. "4", której właścicielem Skarb Państwa stał się na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 3 listopada 1970 r. wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – stanowiła w dacie wywłaszczenia własność J. S., później K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że parcela l. kat. "4" była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa specjalnego. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało następnie, że opisana wyżej parcela "4", stała się zbędna dla celu uzasadniającego jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela jest stan prawny tej nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji, przeprowadzona analiza dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej wykazała, że w wyniku założenia nowej ewidencji gruntów położone w b. gm. kat. M. parcele katastralne, w tym również parcela l. kat. "4", utworzyły działkę ewidencyjną nr "5", położoną w obrębie M., stanowiącą własność Skarbu Państwa, którą na wniosek Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego, w ramach regulacji stanu prawnego, decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 16 lutego 1987 r. przekazano w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Po rozpatrzeniu wniosku Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. z dnia 7 kwietnia 2000 r. Starosta [...] decyzją z dnia 19 czerwca 2000 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 25 lipca 2000 r.), orzekł o wygaśnięciu z dniem 20 grudnia 1999 r. prawa zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr "6" i nr "7". Ostateczna decyzja w tej sprawie wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym stanowiła podstawę do wykreślenia w księgach wieczystych prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury oraz ujawnienia Agencji Mienia Wojskowego, jako osoby prawnej, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Z treści powołanej decyzji wynika, iż z dniem 20 grudnia 1999 r. wszelkie prawa i obowiązki związane z opisaną wyżej nieruchomością przejmuje Agencja Mienia Wojskowego, w tym również sprawy związane z roszczeniami byłych właścicieli lub ich spadkobierców dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, prowadzone w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2001 r. umową przeniesienia własności zawartą w formie aktu notarialnego Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w W. przeniosła własność niezabudowanej nieruchomości składającej się z działek: nr "6’, nr "3" (która następnie podzieliła się na działki: nr "8", nr "9", nr "10" i nr "11"), nr "12" i nr "13’ na rzecz Spółki pod firmą [...] Giełda S. A. z siedzibą w K.. Z dniem 18 października 2005 r. [...] Giełda S.A. z siedzibą w K. została rozwiązana na skutek połączenia się ze spółką pod firmą S. Ltd. Sp. z o.o., która przejęła cały majątek należący do rozwiązanej spółki. Wobec zaistniałej sytuacji nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr "1" i nr "2" w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. "4" i wydanie decyzji. W sytuacji bowiem gdy podmiotowi publicznoprawnemu (tj. Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) nie przysługuje prawo własności do nieruchomości, nieruchomość ta nie może być zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela lub na rzecz jego spadkobierców. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być skutecznie zgłoszone tylko wobec podmiotów publicznoprawnych. Kwestię ustalenia przez sąd powszechny ważności wskazanej wyżej umowy sprzedaży z dnia 9 kwietnia 2001 r. organ zakwalifikował zatem jako zagadnienie wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania o zwrot w/w nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że Starosta [...] nie posiada legitymacji, aby skutecznie wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Interes taki posiada jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W tym miejscu organ wskazał na regulację art. 100 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretacje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że z normy tej wynika obowiązek zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieje zależność pomiędzy normą prawną w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. J. K. wniosła o uchylenie wskazanego postanowienia. Rozpoznając powyższe zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając argumentację zaprezentowaną przez Starostę [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651). W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrując zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Następnie w postanowieniu wskazano, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość ta nie będzie mogła być zwrócona. Organ przytoczył następnie fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008r. sygn. akt. II SA/Kr 526/08, w którym sąd stwierdził m.in., że ,,rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt. 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Użycie w art. 100 § 1 k.p.a. spójnika "albo" oznacza, że organ może sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwać stronę do wystąpienia, przy czym swoboda wyboru organu jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, które muszą być przez organ uwzględniane. W przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Dopuszczalność takiego wystąpienia wynikać więc będzie z istnienia po stronie organu legitymacji do wystąpienia do sądu cywilnego z określonym powództwem. Kodeks postępowania cywilnego w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymacje temu, kto ma w tym interes prawny". Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] uznał postanowienie organu I instancji za prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. K. wskazując, że Starosta [...] przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązany był ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy głównej dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest badanie zgodności z prawem przeniesienia własności nieruchomości. W przypadku gdy związek taki nie występuje zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. Z kolei Wojewoda [...] naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. bowiem nie ustosunkował się do kwestii będącej przedmiotem zażalenia, lecz wskazał, że jest władny do poruszenia tylko kwestii proceduralnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 97 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) – dalej k.p.a., stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wprawdzie ustawodawca kwestię wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego sformułował tworząc alternatywę rozłączną i nie ustanawiając zasad określających sytuacje w jakich organ ten sam winien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kiedy może zobowiązać do tego stronę, jednak zdaniem sądu brak podstaw by uznać, iż mamy tu do czynienia z pełną swobodą organu administracji który w każdej sytuacji, dowolnie może decydować czy sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy zobowiązać do tego stronę. O okoliczności tej każdorazowo powinny oceną prawną i faktyczną zagadnienia wstępnego. Zawieszając postępowanie i nakładając na stronię obowiązek zwrócenia się do właściwego organy lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien także kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien mieć tu na uwadze wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa o której mowa w art. 8 k.p.a. W sytuacji kiedy na skutek własnych działań, noszących cechy rażącego naruszenia obowiązującego prawa, organ administracji doprowadza do powstania stanu faktycznego, w którym zagadnieniem wstępnym jest sądowe wzruszenie aktów prawnych w oparciu o które ten stan faktyczny zaistniał, zobowiązanie strony do podjęcia środków prawnych, które doprowadzą do stanu w którym organ administracji będzie mógł zadośćuczynić słusznym roszczeniom tej strony tj. przerzucanie na nią wszystkich skutków własnych pozaprawnych działań, literalnie wprawdzie nie kłoci się z dyspozycją art. 100 k.p.a, ale wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w wyżej przytoczonych przepisach art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. Działanie takie nie może znaleźć aprobaty sądu rozstrzygającego daną sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z sytuacja taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przenosząc własność nieruchomości które obecnie są objęte roszczeniem o ich zwrot, w sytuacji kiedy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozawalały na rozdysponowanie tą nieruchomością, bez zachowania procedury o której mowa a art. 136 tejże ustawy, doprowadziło do powstania stanu faktycznego w którym zaspokojenie roszczeń byłego właściciela o zwrot tych nieruchomości uzależniane jest od wcześniejszego odzyskania nad nimi władztwa. Mieć tu jednak należy na uwadze, że do sytuacji tej doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji a nie strony. To organ zatem powinien podjąć działania by stan ten zmienić. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań które mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zobowiązanie strony by ta chcąc odzyskać nieruchomość, wcześniej doprowadziła do stanu w którym organ będzie mógł jej tą nieruchomość zwrócić, stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i jako takie nie może podlegać ochronie. Podkreślić należy także, iż organ administracji wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie winien mieć na uwadze jednolitą linię orzeczniczą jaką prezentują w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 879/05) w którym orzeczono, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r. I OSK 219/08. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.