IV SA/Gl 894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 2 – 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 z 2001r. poz. 734 z późn. zm.) oraz § 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156 poz. 1817 z późn. zm.) przyznał K.T. dodatek mieszkaniowy w wysokości 46,75 zł na okres 6 miesięcy od 1 maja do 31 października 2011r. Decyzja ta zawierała pouczenie o przysługującym stronie prawie do odwołania się i sposobie jego wykonania. Przesyłka zawierająca opisaną decyzję doręczana została za potwierdzeniem odbioru w trybie zastępczym. Z formularza "Potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej MOPR w B." wynikało, iż adresat nie odebrał przesyłki. Awizowano ją po raz pierwszy w dniu 22 kwietnia 2011r. Z formularza wynikało również, że przesyłkę pozostawiono w siedzibie kancelarii MOPR w B od dnia 26 kwietnia 2011r. Wynikało nadto, iż zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w kancelarii MOPR w B. wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 29 kwietnia 2011r. W dniu 12 maja 2011r. strona zwróciła się o wydanie jej kserokopii decyzji z dnia [...]r. o dodatku mieszkaniowym uzasadniając to faktem niezastania jej przez kuriera w domu. Kserokopie decyzji odebrała osobiście w dniu 19 maja 2011r. W dniu 30 maja wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie K.T. od decyzji z dnia [...]r. przyznającej mu dodatek mieszkaniowy. W odwołaniu tym zakwestionowano wysokość przyznanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ uznał, iż wobec wniesienia odwołania w dniu 30 maja 2011r., nastąpiło przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego dla skuteczności tego środka, przyjmując przy tym, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 6 maja 2011r. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji podjął próbę doręczenia odwołującemu wydanej w jego sprawie decyzji, a wobec niemożności jej doręczenia do rąk, przesyłkę tę pozostawiono na okres 14 dni w kancelarii MOPR w B., a informację o tym fakcie umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. Doręczenie przesyłki miało zatem charakter doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Organ wskazał, iż przesyłka była awizowana dwukrotnie - po raz pierwszy w dniu 22 kwietnia 2011r, a powtórnie w dniu 29 kwietnia 2011r. Powołując się na regulację zawartą w art. 44 § 4 k.p.a., gdzie wskazuje się, iż doręczenie zastępcze uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej względnie w urzędzie właściwej gminy Kolegium uznało, iż termin ten upłynął dla odwołującego w dniu 6 maja 2011r. Konsekwentnie do tego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął natomiast w dniu 20 maja 2011r. Odnosząc się do faktu przekazania w dniu 19 maja 2011r. kserokopii decyzji na wniosek złożony przez stronę organ wskazał, iż fakt ten nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, gdyż należy uznać za prawidłowe wcześniejsze doręczenie decyzji i ta data jest przesądzająca w kwestii biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.T. oświadczył, iż wniósł odwołanie w ustawowym terminie, w 12 dniu od odebrania decyzji, a zaskarżone postanowienie narusza prawo, w związku z czym żąda jego uchylenia. Podniósł, iż decyzję odebrał w dniu 19 maja 2011r. gdyż w dniach od 19 kwietnia do 10 maja 2011r. przebywał w sanatorium. Jego zdaniem każda osoba ma prawo do odwołania, szczególnie jeśli przebywa poza miejscem zamieszkania z przyczyn zdrowotnych. Oświadczył, iż odbierając kserokopię decyzji nie otrzymał informacji o braku uprawnienia do jej zaskarżenia, a wręcz przeciwnie pouczono go o 14 dniowym terminie do odwołania. Zaprzeczył, by pracownik Referatu Dodatków Mieszkaniowych przekazał mu decyzję w dniu 6 maja 2011r. i stwierdził, iż dla uznania takiego faktu konieczny był jego podpis. Zaprzeczył również, by ktokolwiek pouczał go o dodatkowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowo prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na wstępie przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż kontrola zaskarżonego postanowienia w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż nie odpowiada ono prawu, narusza bowiem przepisy prawa procesowego w istotnym stopniu. Niezaprzeczalnym obowiązkiem organów administracji jest kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z właściwej dla rozstrzyganej sprawy procedury. W rozpoznawanej sprawie regulację taką stanowił kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., przypomnieć trzeba, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest przeto skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129 § 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Bez wątpienia można przeto stwierdzić, iż jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Tym samym analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Regulacja zawarta w art. 39 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie właściwe odbywa się do rąk adresata, a w art. 42 k.p.a. wyznaczone zostały w sposób sformalizowany miejsca, w których można tego dokonać. Ustawodawca, obok doręczenia właściwego, dopuścił w procedurze administracyjnej instytucję o charakterze domniemania doręczenia, o których mowa w art. 43 i art. 44 k.p.a. zezwalając na ich zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. W kontrolowanej sprawie, według przedstawionego przez organ stanowiska, doręczenie stronie decyzji organu I instancji nastąpić miało w trybie art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec niemożności jej doręczenia bezpośrednio adresatowi w jego miejscu zamieszkania. Akta sprawy pozwalają stwierdzić, iż doręczyciel działający w imieniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., co w świetle regulacji zawartej w art. 39 k.p.a. jest dopuszczalne, wypełnił druk potwierdzenia doręczenia informując organ o pozostawieniu adresatowi awiza w drzwiach mieszkania. Z druku tego wynikało także, że doręczyciel poinformował adresata przesyłki o jej pozostawieniu na 7 dni w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z określeniem daty początkowej dnia 26 kwietnia 2011r. Jednoczenie jednak zauważa się, że w rzeczywistości, jako początkową datę pozostawienie przesyłki w kancelarii MOPR w B. potraktowano dzień 22 kwietnia 2011r., o czym świadczy wyliczenie ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania (dzień 6 maja 2011r.). Odnosząc się kolejno do wymagań doręczenia zastępczego w formie, o której mowa w art. 44 k.p.a. zwrócić trzeba uwagę, że jako zasadnicze miejsce umieszczenia zawiadomienia kodeks wskazuje oddawczą skrzynkę pocztową. Inne miejsca, w których dozwolone jest umieszczenie zawiadomienia mają charakter wtórny - mogą być wykorzystane, gdy nie jest możliwe umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Przyczyna nieumieszczenia w skrzynce pocztowej adresata musi zostać wyraźnie opisana przez doręczyciela, czego na druku potwierdzenia odbioru znajdującym się na karcie 10 akt brak. Doręczyciel nie zamieścił adnotacji o braku możliwości pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej np. z powodu jej braku albo braku doń dostępu jeżeli jest to skrzynka nie spełniająca wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2003 r. w sprawie oddawczych skrzynek pocztowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1731 ze zm.). Wobec jednoznacznej treści art. 44 § 2 k.p.a., który podobnie jak art. 43 k.p.a., dopuszcza możność pozostawienia zawiadomienia na drzwiach adresata tylko wtedy, "gdy nie jest to możliwe" w oddawczej skrzynce pocztowej, uchybienie doręczyciela w tym zakresie nie mogło być uznane jako nieistotne z punktu widzenia skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym (urząd pocztowy albo urząd gminy). Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego doręczyciel zamieścił na pozostawionym awizie dwie sprzeczne ze sobą informacje. Wskazał, jako dzień pozostawienia przesyłki w kancelarii MOPR dzień 26 kwietnia 2011r. i jednocześnie określił, iż bieg siedmiodniowego terminu do jej odbioru rozpoczyna się w dniu pozostawienia awiza w drzwiach mieszkania, czyli od dnia 22 kwietnia 2011r.. Ponad opisane uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż przechowywanie pisma, którego nie można było doręczyć stronie do rąk własnych może odbywać się w ściśle wyznaczonych miejscach, a nadawca przesyłki nie może tu stosować dowolności. Przechowywanie pisma dopuszczalne jest przez pocztę w razie doręczania pisma przez pocztę bądź złożenie pisma w urzędzie właściwej (ze względu na adresata) gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Pojęcie "urząd gminy" należy ustalać w oparciu o ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o samorządzie gminnym i jej art. 33 ust. 1 (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w którym urząd gminy (miasta) oznacza aparat pomocniczego wójta (vide Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Grzegorz Łaszczyca, wyd. LEX). Tymczasem decyzję organu I instancji, co do której zastosowano fikcję doręczenia, przechowywano przez 14 dni w kancelarii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie jest urzędem gminy w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lecz jest jednostką organizacyjną gminy. Kancelaria tej jednostki nie została uprawniona do wykonywania czynności, których spełnienie wymagane jest bezwarunkowo dla doręczenia zastępczego. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji prawa do zaskarżenia decyzji wydawanych w pierwszej instancji gwarantowanego stronom postępowania w art. 78 Konstytucji RP muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2105/11 z dnia 31 maja 2012r. publ. Internetowa baza orzeczeń. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dostrzeżone uchybienia nie pozwalają uznać, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 6 maja 2011r. Kwestie powyżej przedstawione nie zostały dostrzeżone w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Z tych przyczyn stało się konieczne usunięcie go z obrotu prawnego, jako wadliwego. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie ocena treści druku "potwierdzenie odbioru" z uwzględnieniem adnotacji o datach pozostawienia awiza adresatowi i pozostawienia przesyłki w siedzibie MOPR. Uwzględniając wskazane daty organ dokona ponownego obliczenia terminu, w którym decyzja mogłaby być uznana za doręczoną. Oceni nadto, czy doręczenie to było skuteczne ze względu na spełnienie dalszych warunków. W tym celu organ wyjaśni, czy w rzeczywistości wskazana jako placówka uprawniona do przechowania przesyłki siedziba kancelarii MOPR, mieściła się w siedzibie urzędu gminy, a zatem odpowiadała treści art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ustosunkuje się także do twierdzeń skarżącego, iż w chwili osobistego odbioru decyzji organu I instancji został pouczony o możliwości jej zaskarżenia w terminie 14 dni. Także konieczne będzie w tym celu sprawdzenie, czy egzemplarz doręczonej skarżącemu w dniu 12 maja 2011r. decyzji zaopatrzony był w pouczenie o środkach odwoławczych stwarzające po jego stronie uprawnienie, z którego de facto skorzystał. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, jak w sentencji.