I OSK 708/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 372/12 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję nr [...] Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. J. na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 372/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...] – odmówił sierż. szt. w stanie spoczynku K. J. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji w ilości 96 godzin w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. – na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 12 czerwca 2011 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, K. J. wniósł o wypłatę należności z tytułu ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby w wymiarze 96 godzin, podnosząc, iż rozkazem personalnym nr [...], z dniem [...] kwietnia 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji. Skarżący twierdził, iż przechodząc w stan spoczynku posiadał udokumentowany w stosownym rejestrze Komisariatu Policji w S. ponadnormatywny czas służby. Czasu tego nie mógł odebrać w naturze z uwagi na braki kadrowe, jak również przeniesienie do Komisariatu Policji w Ś. G.. Podczas służby w tym ostatnim Komisariacie również nie było możliwości wykorzystania czasu wolnego w zamian za służbę pełnioną w ponadnormatywnym wymiarze. Pismami z dnia 22 czerwca 2011 r. oraz z dnia 21 lipca 2011 r. zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji w S. oraz w Ś. G. z prośbą o udzielenie informacji, czy skarżący posiadał niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji i w jakim wymiarze. Komendant Komisariatu Policji w S. pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. poinformował, iż brak jest dokumentacji mogącej potwierdzić bądź zanegować żądanie zgłoszone przez K. J.. Zgodnie bowiem z protokołami brakowania dokumentacji niearchiwalnej kat. B z roku 2008 i 2009, brakowaniu zostały poddane materiały z lat 1990-2006, m. in. dokumentacja czasu pracy oraz służby ponad obowiązujące normy, grafiki, notatniki policjantów, ewidencja wyników pracy (karty pracy), ewidencja i listy obecności. Również pełniący wówczas funkcję kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S. asp. szt. D. B., jak i zastępujący go policjanci, obecnie nie są w stanie wypowiedzieć się co do posiadania nadgodzin przez skarżącego. Zastępca Komendanta Komisariatu Policji w Ś. G. pismem z dnia 22 lipca 2011 r. poinformował, że brak jest możliwości sprawdzenia czasu pracy K. J., gdyż dokumentacja z tego zakresu, tj.: ‒ "ewidencja wyników pracy policjanta (notatniki)" - symbol 5148 – z roku 2004 zostały wybrakowane protokołem brakowania dokumentacji niearchiwalnej kategorii "B" nr 5 z dnia 23 września 2008 r., natomiast z roku 2005 zostały wybrakowane protokołem brakowania dokumentacji niearchiwalnej kat "B" nr 7 z dnia 24 kwietnia 2009 r., zatwierdzonymi przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji; ‒ "grafiki służby" – symbol 0178 – za lata 2004-2006 zostały wybrakowane na podstawie protokołu brakowania dokumentacji niearchiwalnej kategorii "BC" nr l z dnia 19 marca 2009 r., zatwierdzonego przez Komendanta Komisariatu Policji w Ś. G.. O wynikach tych ustaleń, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. L.dz. [...], powiadomiono skarżącego. W reakcji na to pismo, skarżący, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, skierował w dniu 5 sierpnia 2011 r. skargę do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Podniósł, iż pismo należy traktować jako decyzję odmawiającą zrealizowania jego żądania. W ocenie skarżącego podjęte w tej sprawie czynności zostały przeprowadzone w trybie przepisów k.p.a., a rozstrzygnięcie winno posiadać formę decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek odwoławczy i skarga do sądu. Zarzucił, że wybrakowanie w Komisariacie Policji w S. dokumentacji doprowadziło do zniszczenia dowodów, mogących stanowić podstawę do ewentualnych roszczeń finansowych. W oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, tj. art. 33 ustawy o Policji i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, przełożony w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. A zatem wybrakowanie dokumentów nie może stanowić podstawy do odmowy wypłaty należności. Stosowną dokumentację powinien posiadać Komendant Powiatowy Policji w Krakowie. Ponadto w przypadku wątpliwości co do trybu pełnienia służby i posiadania w tym okresie przez policjantów Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S. nadgodzin, należało przesłuchać funkcjonariuszy pełniących służbę w Ogniwie. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji skierował do skarżącego pismo z dnia 12 września 2011 r. W piśmie tym, odnosząc się do skargi z dnia 5 sierpnia 2011 r., stwierdził, że w sprawie przeprowadzono stosowne postępowanie. Na tej podstawie uznał, że odpowiedź Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. [...] – miała nieprawidłową formę. Uznając skargę w powyższym zakresie za potwierdzoną, poinformował skarżącego, iż Komenda Powiatowa Policji w Krakowie wykona stosowne czynności, które zostaną zakończone wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej roszczenia. Wobec powyższego, pismem Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie. W dalszej części obszernego uzasadnienia decyzji organ wskazał na przepisy regulujące czas pełnienia służby przez policjantów, tryb rozliczania z przedłużonego czasu służby oraz zasady wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, odnosząc te rozważania do ustalonego stanu faktycznego. Organ przytoczył i przeprowadził analizę art. 114 ust. 2, art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471). Organ wyjaśnił, że w oparciu o powyższe rozporządzenie Komendant Powiatowy Policji w Krakowie w dniu [...] stycznia 2002 r. wydał decyzję nr 4/2002 w sprawie rozkładu czasu służby w Komendzie Powiatowej Policji w Krakowie i podległych Komisariatach Policji, zmienioną decyzją nr [...] z dnia 1 sierpnia 2005 r. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. decyzji ewidencją czasu służby policjantów w systemie podstawowym jest lista obecności, natomiast w systemie zmianowym – lista obecności i grafik służby. Z kolei ust. 2 stanowi, iż rejestr przedłużonego czasu służby ponad ustaloną normę oraz rejestr udzielonego czasu wolnego, którego wzór stanowi załącznik nr [...] do decyzji, prowadzą kierownicy komórek organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w Krakowie i podległych komisariatów Policji. Skarżący pełnił służbę w Komisariacie Policji w S. od dnia 1 lutego 1990 r., a w okresie poprzedzającym przeniesienie do Komisariatu Policji w Ś. G., na stanowisku referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S. – od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia 15 stycznia 2004 r. Bezpośrednim przełożonym policjanta w tym czasie był asp. szt. D. B. – kierownik Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S.. Funkcję Komendanta Komisariatu Policji w S. sprawował wówczas nadkom. P. W., natomiast nadzór nad służbami pionu prewencji w Komisariacie Policji w S. pełnił Zastępca Komendanta Komisariatu Policji – asp. szt. J. L.. Z dniem 16 stycznia 2004 r. skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w Komisariacie Policji w Ś. G.. Został tam mianowany na stanowisko referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego. Przełożonym skarżącego był wówczas podinsp. A. P. – Komendant Komisariatu Policji w Ś. G. (skreślony pośmiertnie z dniem 10 lipca 2006 r.). Z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych K. J. wynika, że od dnia 28 czerwca 2004 r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim aż do zwolnienia ze służby w Policji w dniu [...] kwietnia 2005 r. Zwolnienie to nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. w związku z orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr l MSWiA w Krakowie, uznającym go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu – zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Policji – została wypłacona odprawa oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze: 1 dnia za 2004 r. i 31 dni za 2005 r. (zgodnie z zaświadczeniem podpisanym przez Komendanta Komisariatu Policji w Ś. G. podinsp. A. P.). Zważywszy, iż żądanie skarżącego wypłaty ekwiwalentu dotyczy nadgodzin w okresie służby w Komisariacie Policji w S., podstawą do potwierdzenia bądź zanegowania nadgodzin jest dokumentacja z zakresu ewidencji czasu służby prowadzona w tym Komisariacie. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby przy pomocy kierowników komórek organizacyjnych. W przypadku skarżącego zobowiązanym do prowadzenia takiej dokumentacji był kierownik Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S. asp. szt. D. B.. Niesłusznym był zatem, zdaniem organu, zarzut podnoszony w skardze, iż taką dokumentację powinien posiadać Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, tym bardziej, iż wykonywanie czynności w czasie ponadnormatywnym odbywa się na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji powinien zostać udokumentowany w ewidencji czasu służby. Jak wynika z dokonanych ustaleń, dokumentacja z zakresu czasu służby zarówno w Komisariacie Policji w S., jak i w Ś. G. została wybrakowana - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wynikającymi z Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 11 września 2008 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej Policji (Dz. Urz. KGP z 2008 r., nr 16, poz. 95). Nie można zatem mówić o "zniszczeniu wprost dowodów pisemnych", mogących stanowić podstawę do ewentualnych roszczeń finansowych za ponadnormatywny czas służby. Również podnoszony w skardze wniosek o przesłuchanie funkcjonariuszy pełniących służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym w KP w S. na okoliczność posiadania przez policjantów nadgodzin jest nieuzasadniony, ponieważ czynność ta nie wniosłaby do sprawy istotnych dowodów. Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych w KP w S., a zawartych w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r., zarówno pełniący funkcję kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego asp. szt. D. B., jak i zastępujący go funkcjonariusze, nie są w stanie potwierdzić posiadania przez ww. ani nadgodzin, ani faktu wystawienia zaświadczenia, potwierdzającego nadgodziny w związku z przeniesieniem do Komisariatu Policji w Ś. G.. Podstawowym dokumentem potwierdzającym służbę w ponadnormatywnym czasie jest ewidencja czasu służby prowadzona przez kierownika komórki organizacyjnej, na którego to polecenie następowało przedłużenie czasu pracy. Informację na temat ewidencji czasu służby w Komisariacie Policji w S. i posiadania nadgodzin przez skarżącego przekazali w postaci notatek urzędowych zarówno pełniący wówczas funkcję Komendanta Komisariatu Policji w S., a obecnie Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie – mł. insp. P. W., jak i ówczesny Zastępca Komendanta tego Komisariatu, asp. szt. w stanie spoczynku J. L.. Dodatkowe informacje dotyczące sprawy zawarł w notatce urzędowej asp. szt. D. B. – kierownik Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji w S.. Żaden z nich nie potwierdził posiadania nadgodzin przez skarżącego. Ponadto w chwili zwolnienia ze służby skarżący nie występował z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby. Faktu posiadania nadgodzin nie zgłaszał zarówno Komendant Komisariatu Policji w S., jak i Komisariatu Policji w Ś. G.. Z takim żądaniem zwrócił się dopiero pismem z dnia 12 czerwca 2011 r., tj. po upływie ponad 6 lat od dnia zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto, poza wskazaniem liczby 96 nadgodzin, nie wykazał żadnych okoliczności, w jakich miała miejsce służba w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Niezależnie od braku dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w ponadnormatywnym czasie, art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Uznając, iż roszczenie K. J. do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby stało się wymagalne w dniu jego zwolnienia ze służby w Policji, tj. [...] kwietnia 2005 r., przedawnienie roszczeń z tego tytułu nastąpiło z upływem 3 lat, tj. z dniem 1 maja 2008 r. Organ I instancji uznał zatem, że brak jest podstaw do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby w wymiarze 96 godzin. Skarżący wniósł, skierowane do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, datowane na dzień 7 grudnia 2011 r., pismo zatytułowane "odwołanie" od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wypłaty rekompensaty za ponadnormatywny czas służby oraz pisma z dnia [...] lipca 2011 r. PAH 1290/2/11 w tym samym przedmiocie. Wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz pisma z dnia [...] lipca 2011 r. Zarzucił zaskarżonej decyzji nr [...] bezprzedmiotowość z uwagi na naruszenie art. 156 k.p.a., ponieważ jego zdaniem w obiegu prawnym znajdowała się wcześniejsza decyzja (pismo z dnia [...] lipca 2011 r.), rozstrzygająca w przedmiocie odmowy wypłaty żądanych należności. Dodał, iż decyzja z dnia [...] października 2011 r. zawierała jedynie przepisowe elementy decyzji administracyjnej, tj. wskazanie podstaw prawnych, rozszerzenie uzasadnienia oraz podniesienie bezzasadnego zarzutu przedawnienia. Wskazał nadto, że pismo z dnia [...] lipca 2011 r., którym poinformowano go o braku dowodów na istnienie ponadnormatywnych godzin służby z uwagi na ich wybrakowanie, stanowiło rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty należności. Dlatego też w obiegu prawnym znajdują się dwa orzeczenia dotyczące tego samego zagadnienia. Stwierdził, że pismo z dnia 12 czerwca 2011 r. wszczynało postępowanie administracyjne, natomiast odpowiedź Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. była decyzją administracyjną i w dalszej kolejności organ nadzoru winien tę decyzję uchylić, czego nie zrobił. Powoduje to przewlekłość postępowania. Dodał, że pismo z Wydziału Kontroli KWP w Krakowie nie stanowiło podstawy do wszczęcia postępowania. Odniósł się również do sposobu ewidencjonowania i rozliczania policjantów Komisariatu Policji w S. z godzin nadliczbowych. Jego zdaniem informacja o ilości takich godzin, wypracowanych przez policjantów tego Komisariatu, mogła nie być przekazywana do Komendy Powiatowej Policji w Krakowie. Stwierdził ponadto, że bezpodstawnym jest twierdzenie o przedawnieniu roszczeń do należności za niewykorzystane nadgodziny, ponieważ w sprawie wypłaty tych należności od dnia zwolnienia nie została wydana żadna decyzja. Z uwagi na fakt, że zostały zniszczone rejestry stanowiące jedyny dowód potwierdzający posiadanie przez niego godzin nadliczbowych, wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków policjantów, pełniących służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Komisariatu Policji w S., KPP w Krakowie, następnie wyjaśnienie, jakim protokołem i czy zgodnie z prawem postąpiono przy zniszczeniu wewnętrznego rejestru ponadnormatywnego czasu służby. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 27 października 2011 r., w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzupełnił ją o art. 33 oraz art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podzielił stanowisko organu I instancji. Za niezasadny uznał zarzut nieprzesłuchania w charakterze świadka policjantów, którzy wraz ze skarżącym pełnili służby w Komisariacie Policji w S.. Wyjaśnił, że dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Analiza treści art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, że każdy z wymienionych w nim dowodów ma jednakową wartość dowodową i od organu prowadzącego postępowanie zależy, który z nich wybierze w celu wydania decyzji. Zasadność wybrania tego a nie innego dowodu może być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. Organ odmówił także zasadności wniosku o przesłuchanie funkcjonariuszy pełniących służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym w Komisariacie Policji w S. na okoliczność możliwości posiadania przez byłego policjanta nadgodzin, ponieważ czynność ta nie wniosłaby do sprawy istotnych dowodów. W tym zakresie powołał się na ustalenia dokonane w Komisariacie Policji w S.. Wynika z nich, że zarówno pełniący funkcję kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego, jak i zastępujący go funkcjonariusze, nie są w stanie potwierdzić posiadania przez stronę nadgodzin. W chwili zwolnienia ze służby w Policji skarżący nie występował z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany czas służby. Faktu posiadania nadgodzin nie zgłaszał zarówno Komendant Komisariatu Policji w S., jak i Komendant Komisariatu Policji w Ś. G.. Z takim żądaniem skarżący zwrócił się dopiero pismem z dnia 12 czerwca 2011 r., tj. po upływie ponad 6 lat od dnia zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto w żądaniu, poza wskazaniem liczby 96 nadgodzin, nie wykazał żadnych okoliczności, ani nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdzałyby ten fakt. Organ odwoławczy przywołał także treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Uznając, iż roszczenie skarżącego do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby stało się wymagalne w dniu jego zwolnienia ze służby w Policji, tj. w dniu [...] kwietnia 2005 r., przedawnienie roszczeń z tego tytułu nastąpiło z upływem 3 lat, tj. z dniem 1 maja 2008 r. W związku z powyższym brak jest podstaw do wypłaty skarżącemu jakichkolwiek należności pieniężnych. Z uwagi na fakt, iż decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2011 r., była wynikiem zaleceń pokontrolnych, w związku z prowadzonym w Wydziale Kontroli KWP w Krakowie postępowaniem skargowym, organ stwierdził, że nie można pisma Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. w tej sprawie potraktować jako decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 33 ustawy o Policji, stanowiącego o czasie służby policjantów oraz przede wszystkim art. 107 ustawy, zwracającego uwagę na przedawnienie roszczeń z tytułu prawa do innych świadczeń oraz należności pieniężnych. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: ‒ naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zastosowanie go do zmiany podstawy prawnej decyzji wydanej w I instancji; ‒ naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z tym, że sprawa została wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją; ‒ niedokonanie przez organ prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz zaniechanie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez skarżącego 96 godzin ponadnormatywnego czasu służby oraz pominięcie faktu, że dokumentacja dotycząca czasu służby została bezprawnie zniszczona; ‒ nieprawidłowe zastosowanie art. 107 ustawy o Policji, gdyż bieg przedawnienia może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej. W szczególności skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie posiada uprawnień reformacyjnych w zakresie zmiany podstawy prawnej wydanego orzeczenia, a w momencie stwierdzenia uchybień w orzeczeniu organu I instancji jest zobowiązany uchylić to orzeczenie w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy merytorycznie. W sprawie organ uchylił bez podstawy prawnej samą podstawę prawną decyzji organu I instancji numer [...], pozostawiając w obiegu prawnym w całości jego dwa orzeczenia zaskarżone w tym postępowaniu. Wobec czego, w obiegu prawnym w dalszym ciągu pozostaje: decyzja numer [...] KPP w Krakowie, z której wykreślono podstawy prawne orzeczenia, pierwotna decyzja KPP w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r., co do której doszło do uznania w stosownym postępowaniu prokuratorskim, że stanowi orzeczenie odmowne organu administracji oraz obecne orzeczenie pierwszoinstancyjne KWP w Krakowie, wydane w trybie art. 138 k.p.a., a stanowiące o całkowitej zmianie treści orzeczenia organu I instancji, przez odmowę naliczenia i wypłaty żądanych należności z uwagi na przedawnienie roszczenia z art. 107 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja odnosi się faktycznie do dwóch orzeczeń organu I instancji o odmowie wypłaty należności finansowych za ponadnormatywny czas służby. Chociaż pisma z dnia [...] lipca 2011 r. nie oznaczono jako decyzji administracyjnej, to jednak było ono decyzją, z uwagi na spełnienie minimum wymagań dla decyzji, tj. oznaczenie organu, orzeczenie odmowne i podpis osoby uprawnionej. Tym samym decyzja tego samego organu nr [...] jest jej powtórzeniem z uzupełnieniem pozostałych wymogów aktu administracyjnego. Wiążącą jest zatem, zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] lipca 2011 r., a decyzja tego organu nr 58/11 jest wadliwa i winna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odniesieniu do decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., skarżący podkreślił, że organ nie dokonał należytej oceny materiału dowodowego, odstąpił od przeprowadzenia dowodu z wniosku strony bez żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności, jak wskazuje skarżący, nie przesłuchano żadnego świadka, nie włączono do akt postępowania, wskazanego przez skarżącego, rejestru ponadnormatywnego czasu służby Ogniwa Patrolowo-lnterwencyjnego KP w S.. Dowody te stanowią, w ocenie skarżącego, z uwagi na zniszczenie rejestrów w KP w S., istotny dowód na posiadanie nadgodzin zarówno przez skarżącego, jak i innych funkcjonariuszy Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S., które do chwili obecnej nie zostały uregulowane i to wyłącznie z uwagi na zniszczenie dokumentów potwierdzających ich posiadanie. W zaskarżonej decyzji zastosowanie zmian podstawy prawnej, jak również wskazania w jej uzasadnieniu, stanowią o faktycznym wyeliminowaniu z obiegu prawnego obu decyzji organu I instancji i zastąpieniu ich jedną decyzją organu nadzoru, zawierającą całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, co daje podstawę wnioskowania, że decyzja ta jest pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciem organu nadzoru. W zakresie rozstrzygnięcia o przedawnieniu roszczenia skarżący podniósł, że przedawnienie uznać należy za bezpodstawne, bowiem w trybie administracyjnym przedawnienie następuje od daty wydania rozstrzygnięcia przez organ, a nie od daty, w której organ z urzędu był zobowiązany przeprowadzić stosowne ustalenia i wydać orzeczenie, w przedmiocie rozliczenia nadgodzin, bądź stwierdzenia ich braku, na datę przejścia funkcjonariusza w stan spoczynku. Żadne z takich orzeczeń nie zapadło. Pozbawienie prawa do należności finansowych wynikających z przepisu ustawowego, nie może stanowić o ich przepadku, w sytuacji gdy organ nie wydał orzeczenia i nie dokonał czynności prawnych, do których przepis go wprost zobowiązywał. Korzystając z nieznajomości prawa, w chwili obecnej organ, jak stwierdził skarżący, stara się przerzucić na niego winę swoich zaniedbań, jak również stara się ukryć fakty bezprawnego zniszczenia dokumentów ewidencji czasu służby. W sprawie, z uwagi na tryb art. 138 k.p.a. oraz wydanie nowego orzeczenia pierwszoinstancyjnego przed KWP, równocześnie wniesione zostało odwołanie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Nadto w sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być wszczęte postępowanie. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie WSA w Krakowie w sprawie bezspornym jest, że K. J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2005 r. W związku ze zwolnieniem ze służby w Policji skarżącemu – zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Policji – została wypłacona odprawa oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze: 1 dzień za 2004 r. i 31 dni za 2005 r. Skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2011 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, wniósł o wypłatę należności z tytułu ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby w wymiarze 96 godzin, podnosząc, że przechodząc w stan spoczynku posiadał udokumentowany w stosownym rejestrze Komisariatu Policji w S. ponadnormatywny czas służby, którego nie mógł odebrać w naturze z uwagi na braki kadrowe, jak również przeniesienie do Komisariatu Policji w Ś. G., gdzie również nie było możliwości wykorzystania czasu wolnego w zamian za służbę pełnioną w ponadnormatywnym wymiarze. Tym samym, tak zakreślone żądanie było przedmiotem postępowania administracyjnego. Wedle Sądu I instancji, organy prawidłowo wskazały, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, funkcjonariusz Policji zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Z kolei z treści art. 33 ust. 2 ustawy wynika, iż zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40 -godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W świetle treści art. 33 ust. 3, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji albo, gdy została mu przyznana rekompensata, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji. Ponadto, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, tryb rozliczania funkcjonariuszy z przedłużonego czasu służby uregulowany jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 rozporządzenia przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę, a zgodnie z § 9 ust. 6 tego rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów. Toteż warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Jednocześnie czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, powinien zostać odpowiednio udokumentowany w ewidencji czasu służby. Sąd stwierdził, że w oparciu o powyższe rozporządzenie Komendant Powiatowy Policji w Krakowie w dniu [...] stycznia 2002 r. wydał decyzję nr 4/2002 w sprawie rozkładu czasu służby w Komendzie Powiatowej Policji w Krakowie i podległych Komisariatach Policji, zmienioną decyzją nr [...] z dnia 1 sierpnia 2005 r. Natomiast stosownie do treści § 5 ust. 1 ww. decyzji ewidencją czasu służby policjantów w systemie podstawowym jest lista obecności, natomiast w systemie zmianowym – lista obecności i grafik służby (wg stanu prawnego na dzień [...] kwietnia 2005 r.). Z kolei ust. 2 stanowi, iż rejestr przedłużonego czasu służby ponad ustaloną normę oraz rejestr udzielonego czasu wolnego, którego wzór stanowi załącznik nr [...] do decyzji, prowadzą kierownicy komórek organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w Krakowie i podległych komisariatów Policji. Jednocześnie Sąd przypomniał, że w związku z żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 12 czerwca 2011 r., Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wystąpił do Komisariatu Policji w S. oraz Komisariatu Policji w Ś. G. o uzyskanie w tym zakresie stosownego potwierdzenia, gdyż dokumenty, w których mogły znajdować się takie informacje zostały wybrakowane. Okazało się, że w tych jednostkach również dokumenty zostały wybrakowane. Zasadnie też organ I instancji wskazał, że nietrafnie skarżący podnosił, iż taką dokumentację powinien posiadać Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, tym bardziej, iż wykonywanie czynności w czasie ponadnormatywnym odbywa się na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Zatem warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Jednocześnie czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, powinien zostać udokumentowany w ewidencji czasu służby. Sąd I instancji stwierdził też, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, wynikało, że dokumentacja z zakresu czasu służby skarżącego zarówno w Komisariacie Policji w S., jak i w Komisariacie Policji w Ś. G. została wybrakowana – zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wynikającymi z Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 11 września 2008 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej Policji. Tym samym za niezasadne uznał twierdzenie skarżącego, że doszło do "zniszczenia wprost dowodów pisemnych", mogących stanowić podstawę do ewentualnych roszczeń finansowych za ponadnormatywny czas służby. Zdaniem WSA w Krakowie zasadnie organ I instancji wskazał nadto, że podnoszony w skardze skierowanej w dniu 5 sierpnia 2011 r. do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, wniosek o przesłuchanie funkcjonariuszy pełniących służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym w KP w S. na okoliczność posiadania przez policjantów nadgodzin, nie zasługuje na uwzględnienie. Czynność ta bowiem nie wniosłaby do niniejszej sprawy istotnych dowodów. Zasadność takiego sposobu działania organu potwierdzają ustalenia dokonane w KP w S., które zawarto w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. I tak, zarówno pełniący funkcję kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego asp. szt. D. B., jak i zastępujący go funkcjonariusze, nie są w stanie potwierdzić posiadania przez ww. nadgodzin, ani faktu wystawienia zaświadczenia potwierdzającego nadgodziny w związku z przeniesieniem do Komisariatu Policji w Ś. G.. W ramach prowadzonego postępowania informację na temat ewidencji czasu służby w Komisariacie Policji w S. i posiadania nadgodzin przez skarżącego przekazali w postaci notatek urzędowych zarówno pełniący wówczas funkcję Komendanta Komisariatu Policji w S. – mł. insp. P. W., jak i ówczesny Zastępca Komendanta tego Komisariatu, asp. szt. w stanie spoczynku J. L.. Ponadto dodatkowe informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, zawarł w notatce urzędowej asp. szt. D. B. – kierownik Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji w S.. Żadna z tych osób nie potwierdziła okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W ocenie Sądu I instancji organ I instancji prawidłowo powołał się także na okoliczność, iż w chwili zwolnienia ze służby w Policji skarżący nie występował z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby. Faktu posiadania przez skarżącego nadgodzin nie zgłaszał zarówno Komendant Komisariatu Policji w S., jak i Komisariatu Policji w Ś. G.. Natomiast z takim żądaniem skarżący zwrócił się dopiero pismem z dnia 12 czerwca 2011 r., tj. po upływie ponad sześciu lat od dnia zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto w swoim żądaniu, poza wskazaniem liczby 96 nadgodzin, nie wykazał żadnych okoliczności, w jakich miała miejsce służba w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał również twierdzenie organu I instancji, że niezależnie od braku dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w ponadnormatywnym czasie, art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Uznając, iż roszczenie skarżącego do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby stało się wymagalne w dniu jego zwolnienia ze służby w Policji, tj. [...] kwietnia 2005 r., przedawnienie roszczeń z tego tytułu nastąpiło z upływem 3 lat, tj. z dniem 1 maja 2008 r. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej przez uzupełnienie jej o art. 33 oraz art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Stanowisko organu odwoławczego, podzielające ustalenia organu I instancji, w ocenie Sądu, było zatem – wbrew zarzutom skargi – trafne. Dokonując analizy zarzutów odwołania skarżacego, w tym przede wszystkim zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez jej wydanie w sytuacji, gdy sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, czyli pismem z dnia [...] lipca 2011 r., oraz stanowiska, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji przedawnienia w stosunku do jego należności, Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, wedle którego zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stosowaną praktyką jest wypłacanie tych należności policjantom, którzy do dnia zwolnienia ze służby nie wykorzystali urlopu lub czasu wolnego. W konsekwencji organ II instancji prawidłowo powołał treść art. 33 ustawy o Policji, zgodnie z którym zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczający tę normę generalnie udziela się czasu wolnego. Nadto tryb rozliczania funkcjonariuszy z przedłużonego czasu służby został uregulowany w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, a zgodnie z nim przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Zatem warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej. Ponadto w KPP w Krakowie w dacie zwolnienia K. J. ze służby obowiązywała decyzja nr 4/2002 w sprawie rozkładu czasu służby. Na jej podstawie ewidencją czasu służby była lista obecności, a w systemie zmianowym lista obecności i grafik służby. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że żądanie skarżącego dotyczące wypłaty ekwiwalentu, odnosiło się do czasu służby w Komisariacie Policji w S.. To z kolei oznacza, że podstawą do stwierdzenia faktu istnienia nadgodzin mogłaby być dokumentacja znajdująca się w tej jednostce - zgodnie z § 9 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Zarzut dotyczący obowiązku posiadania tej dokumentacji przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie był bezzasadny. Co więcej dokumenty dotyczące ewidencji czasu służby zostały zgodnie z prawem wybrakowane. Z tego powodu nie były zasadne zarzuty skargi o niedokonaniu przez organ prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez skarżącego 96 godzin ponadnormatywnego czasu służby, a także twierdzenia, że dokumentacja dotycząca czasu służby została bezprawnie zniszczona. Ponadto, jak zaznaczył Sąd I instancji, w sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada w rozumieniu art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji była wynikiem zaleceń pokontrolnych w związku z prowadzonym w KWP w Krakowie postępowaniem skargowym. Jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że uprawnienie skarżącego i tak uległoby przedawnieniu na podstawie art.107 ustawy o Policji. Ponadto, zdaniem Sądu, w ramach stosowania art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji miał prawo uzupełnić podstawę prawną rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, gdyż organ I instancji rozpatrując sprawę, rozważał zarówno kwestie określone w art. 33 ustawy o Policji dotyczącym czasu służby, jak i określone w art.107 ustawy odnoszącym się do przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Zatem wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie dokonał ingerencji w sam przedmiot postępowania. Niewpisanie w części początkowej decyzji organu I instancji ww. przepisów ustawy o Policji nie skutkowało brakiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Potwierdzeniem tego jest m.in. przytoczony przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r., sygn. II OSK 664/2005, w którym zawarto pogląd, że organ odwoławczy nie może orzekać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie skarżący podniósł, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. l.dz.PAH-1290/2/2011 stanowi decyzję administracyjną, powołując się przy tym na ocenę dokonana przez prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia 30 września 2011 r. (sygn. 3Ds 336/11). Jednakże Sąd podzielił stanowisko organów, że pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej, gdyż nie zawierało wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. W tej części uzasadnienia Sąd przypomniał o wymogach formalnych decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślił, że również i sam skarżący nie traktował tego pisma jako decyzji, ponieważ jego skarga z dnia 5 sierpnia 2011 r. skierowana do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji dotycząca wskazanego pisma, była rozpatrywana w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". W jej treści w ostatniej części skarżący domagał się wydania decyzji administracyjnej i w tym zakresie skarga została uwzględniona. Co więcej skarga z dnia 5 sierpnia 2011 r. nie została określona przez skarżącego jako odwołanie od decyzji. Poza tym odmowa wszczęcia śledztwa z zawiadomienia K. J. w sprawie niedopełnienia obowiązków przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, w żaden sposób nie przesądzała, jako czynność postępowania karnego, czy pismo Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. l.dz. [...] stanowi decyzję administracyjną. Postanowienie to przesądzało jedynie, że zaistniały przesłanki procesowe, z którymi prawo karne procesowe łączy niedopuszczalność postępowania karnego. Sąd odmówił też zasadności zarzutowi dotyczącemu nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuszcza się wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co oczywiste także dokumenty urzędowe. Jednak dokumenty dotyczące czasu służby zostały wybrakowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy zebrały wskazany w uzasadnieniach decyzji materiał dowodowy wystarczający do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia, mając na względzie także to, że skarżący wystąpił po upływie 6 lat od dnia zwolnienia ze służby o ekwiwalent za ponadnormatywny czas służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. J., reprezentowany przez adwokata z urzędu. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpił o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w wysokości czterokrotnej stawki minimalnej. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżony akt organu administracji winien zostać uchylony ze względu na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. wobec prowadzenia przez organ I i II instancji postępowania administracyjnego, podczas gdy w tej samej sprawie toczyło się inne, wszczęte uprzednio, postępowanie administracyjne Ponadto postawił zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 14, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż zgromadzony przez organ administracji publicznej materiał dowodowy jest wystraczający dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności co do wykazania, czy skarżący w rzeczywistości wypracował jako funkcjonariusz Policji ponadnormatywny czas służby, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, jak również z rejestru ponadnormatywnego czasu służby prowadzonego w dzienniku Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego KP w S., a czynności takie były niezbędne wobec wybrakowania (zniszczenia) przez sam organ stosownej dokumentacji mogącej fakt taki potwierdzić bądź faktowi temu zaprzeczyć. Jako ostatni z zarzutów wymienił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wymagalność roszczenia z tytułu ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby zachodzi w dniu zwalniania funkcjonariusza Policji ze służby, a nie w dniu wydania stosownej decyzji administracyjnej w tym względzie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji jedynie pobieżnie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uprzednie wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Stwierdził, że organ II instancji nie rozpoznał odwołania od tej decyzji, a w rezultacie decyzja ta nie jest ostateczna w toku instancji. W tej zaś sytuacji organ nie mógł w sprawie prowadzić odrębnego postępowania i nie mógł wydać decyzji o nr [...] (organ I instancji) ani też decyzji o nr [...] (organ II instancji). Podkreślił, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, dla istnienia decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. wystarcza spełnienie jedynie czterech zasadniczych elementów, tj.: wskazanie organu administracji, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika. Wskazane warunki formalne spełniało, w ocenie autora skargi kasacyjnej, pismo z dnia [...] lipca 2011 r. Natomiast WSA w Krakowie ograniczył się jedynie do analizy subiektywnego przekonania skarżącego, czy ww. pismo ma, czy też nie ma charakteru prawnego decyzji administracyjnej, co naruszyło również zasadę zaufania obywatela do Państwa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. pozostaje nadal w obiegu prawnym i nie jest ostateczna – do momentu rozpoznania złożonego od niej odwołania, co dotąd nie nastąpiło. W odniesieniu do zarzutów dotyczących postępowania dowodowego w ramach postępowania zakończonego decyzją nr [...] wskazał, że to obowiązkiem organu było ustalenie, czy skarżący rzeczywiście przepracował ponadnormatywne godziny w służbie. Z obowiązku tego nie mogło zwolnić organu wybrakowanie dokumentów, nawet jeżeli znajdowało ono oparcie w przepisach wykonawczych. To właśnie ta ostatnia okoliczność nakładała na organ obowiązek przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ponadnormatywnego czasu służby po stronie skarżącego. W konsekwencji WSA w Krakowie nie mógł merytorycznie rozpoznać tej kwestii, nie dysponując w zasadzie żadnym materiałem dowodowym. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż wymagalność roszczenia o wypłatę ekwiwalentu następuje od momentu wydania przez stosowny organ decyzji ostatecznej, uprawniającej zwolnionego ze służby funkcjonariusza, a skoro decyzji ostatecznej w tym przedmiocie nie wydano, to w ogóle nie rozpoczął się bieg przedawnienia. W rezultacie przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji jest błędna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, stwierdził, iż nie ma podstaw do uchylenia wyroku. Podkreślił również, że zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na naruszeniu przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, co potwierdza dalsza treść skargi kasacyjnej, mimo, iż orzecznictwo w sposób jednoznaczny wskazuje, iż zarzuty te powinny dotyczyć naruszenia procedury sądowoadministracyjnej. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego organ stwierdził, że data wymagalności jest zbieżna z datą zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co w przypadku skarżącego nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2005 r. Sama zaś wypłata świadczenia jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną. W dwóch pismach procesowych sporządzonych osobiście K. J. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując, że wniesiona w jego imieniu skarga kasacyjna jest w pełni zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to. że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne – zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach powoduje zaś rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rozstrzygały sprawę, w której toczyło się inne, uprzednio wszczęte, postępowanie administracyjne, w którym to postępowaniu wydana została przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nieostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niezastosowaniu tego przepisu, a co za tym idzie, niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że w obrocie prawnym pozostawała, jego zdaniem, inna, poza utrzymaną w mocy, decyzja organu I instancji załatwiająca wniosek skarżącego z dnia 12 czerwca 2011 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. W ocenie NSA, słusznie Sąd I instancji przyjął, iż pismo z dnia [...] lipca 2011 r., na które wskazuje skarżący kasacyjnie, nie jest decyzją administracyjną. W piśmie tym, zdaniem NSA, brak jest jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wspomnianym wnioskiem. Z treści tego dokumentu wynika bowiem, że Komendant Powiatowy Policji w Krakowie uznał, iż "nie ma podstaw do wypłaty ewentualnych należności finansowych za ten czas". Stwierdzenie to, w ocenie NSA, jest na tyle nieprecyzyjne, że słusznie orzekające w sprawie organy przyjęły, iż należy wydać prawidłowo skonstruowaną decyzję administracyjną, a pismo z dnia [...] lipca 2011 r. ma jedynie charakter informacyjny. Należy zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż do uznania danego dokumentu za decyzję administracyjną nie jest konieczne spełnienie wszystkich wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a., wystarczające jest natomiast, by dokument ten zawierał cztery zasadnicze elementy, a mianowicie wskazywał organ administracji, adresata decyzji, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika organu. W niniejszej sprawie nie sposób jednak przyjąć, iż sporne pismo z dnia [...] lipca 2011 r. zawiera jednoznaczne i niebudzące wątpliwości co do swej treści rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego też decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...], jak słusznie przyjął Sąd I instancji, była pierwszym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 12 czerwca 2011 r. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż wniosek o przesłuchanie funkcjonariuszy pełniących służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym w KP w S. na okoliczność posiadania przez policjantów nadgodzin jest nieuzasadniony, ponieważ czynność ta nie wniosłaby do niniejszej sprawy istotnych dowodów. Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych w toku postępowania, a zawartych w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r., zarówno pełniący funkcję kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego asp. szt. D. B., jak i zastępujący go funkcjonariusze, nie są w stanie potwierdzić posiadania przez skarżącego nadgodzin, a także faktu wystawienia zaświadczenia potwierdzającego nadgodziny w związku z przeniesieniem skarżącego w styczniu 2004 r. do Komisariatu Policji w Ś. G.. Słusznie też WSA w Krakowie zwrócił uwagę, iż w ramach prowadzonego postępowania informację na temat ewidencji czasu służby w Komisariacie Policji w S. i posiadania nadgodzin przez skarżącego przekazali – w postaci notatek urzędowych – pełniący wówczas funkcję Komendanta Komisariatu Policji w S. mł. insp. P. W. i ówczesny Zastępca Komendanta tego Komisariatu, asp. szt. w stanie spoczynku J. L.. Ponadto dodatkowe informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, zawarł w notatce urzędowej asp. szt. D. B., kierownik Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji w S.. Żadna z tych osób nie potwierdziła okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Nie ulega też wątpliwości, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że dokumenty, w których mogły znajdować się informacje odnośnie przedłużonego czasu służby skarżącego ponad ustaloną normę, zostały wybrakowane w latach 2008-2009. Potwierdzają to zawarte w aktach sprawy protokoły brakowania. W ocenie NSA, w tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ewentualnego uprawnienia skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że wymagalność roszczenia z tytułu ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby zachodzi w dniu zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, a nie w dniu wydania stosownej ostatecznej decyzji w tym względzie. Przechodząc do oceny tego zarzutu, wskazać należy, że przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia należy uznać dzień, w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 199/13, LEX nr 1303610). W myśl natomiast art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby, policjant zwalniany ze służby otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Z analizy tych przepisów wynika zatem, że dniem, w którym skarżący mógł żądać wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, był dzień jego zwolnienia ze służby, tj. [...] kwietnia 2005 r. Stanowisko Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów jest zatem w tej kwestii prawidłowe. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.