IV SA/Gl 1005/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] Nr [...] wydaną w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) , art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy nie stwierdzono u J.R. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak rozpoznania choroby zawodowej u pracownika przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowania czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy. Z kart oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wynikało, iż J.R. pracował w latach [...] w Zakładach A w B. (obecnie Zakłady A S.A.) jako pracownik fizyczny, wsadowy pieca oraz w okresie od [...] do [...] w Kopalni Węgla Kamiennego (KWK) B. W okresie pracy w Zakładach A w B. był narażony na pył węglowo-krzemowy. W całym okresie zatrudnienia w KWK B miał kontakt z pyłem kamienno-węglowym w wyrobiskach górniczych. Na podstawie pomiarów środowiska wykonanych w [...]r. przyjęto z dużym prawdopodobieństwem, iż był on narażony na pył węgla kamiennego o stężeniu - pył całkowity od 3,2 mg/m³ do 8,5 mg/m³, pył respirabilny od 1,7 mg/m³ do 3,1 mg/m³przy zawartości SiO² od 2,5% do 3,3%. Z orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. nr [...] z dnia [...] wynikał natomiast brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Zaznaczono, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc jest stwierdzenie w wykonanych zdjęciach klatki piersiowej typowych zmian radiologicznych w obrębie pół płucnych, co dla pylicy górników kopalń węgla jest zacienieniem regularnym, okrągłym. Diagnostyka taka odbywa się przez porównanie wykonanych radiogramów badanego pacjenta ze standardami radiologicznymi rozpowszechnianymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy ILO zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy. Zaznaczono, iż badania radiologiczne nie ujawniły u badanego wyżej wymienionych zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy płuc górników kopalń węgla. J.R. odwołał się od wydanego orzeczenia i organ zwrócił się o zaopiniowanie sprawy do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w S. nr [...] z dnia [...] wydane dla potrzeb wszczętego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. postępowania, w którym również nie znaleziono podstaw do rozpoznania pylicy, zawierało uzasadnienie powołujące się na brak zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u badanego tej choroby zawodowej. Wskazano, iż podstawą do rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej zmian w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Na podstawie oceny aktualnego zdjęcia rentgenowskiego nie stwierdzono zmian radiologicznych - regularnych, okrągłych, o odpowiedniej gęstości uzasadniających rozpoznanie u pacjenta pylicy górników kopalń węgla, zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylicy Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie z 1980r. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję, od której J.R. złożył odwołanie wnioskując o dodatkowe przeprowadzenie badań i prawidłową ocenę stanu zdrowia. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w postępowaniu przed Państwowy Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i biorąc pod uwagę treść wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, mimo, iż dokumentacja zgromadzona w czasie dochodzenia epidemiologicznego wskazywała na narażenie zawodowe odwołującego, uznał stanowisko organu I instancji za zasadne. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego przy kolejnych badaniach kontrolnych. Wskazano, iż w wykonanych aktualnie zdjęciach rtg nie stwierdzono obecności zmian radiologicznych – regularnych, okrągłych, o odpowiedniej gęstości, które uzasadniałyby rozpoznanie u badanego pylicy górników kopalń węgla – zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylicy Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie z 1980r. W konsekwencji tego stwierdzono, iż pomimo udokumentowanego narażenia zawodowego na pyły zwłókniające stwarzające ryzyko wystąpienia pylicy płuc, zważywszy na obowiązujące w zakresie chorób zawodowych kryteria diagnostyczno-orzecznicze, lekarze specjaliści placówek w K. i S. nie znaleźli podstaw do rozpoznania u J.R. choroby zawodowej opisanej pod poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych. Uznano nadto, iż nie ma podstaw do kwestionowania wydanych w sprawie orzeczeń medycznych, bowiem oparto je na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach lekarskich zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi i wyniki obu placówek są ze sobą zbieżne. J.R., nie zgadzając się ze stanowiskiem organów administracji, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, wnosząc w niej o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o uznanie choroby zawodowej i oświadczając, że jego zdaniem praca w warunkach szkodliwych jest główną przyczyną jego chorób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w powołaniu na argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w K., a także Instytutu Medycyny Pracy w S. uzasadniało brak możliwości rozpoznania u J.R. choroby zawodowej pod postacią pylicy płuc górników kopalń węgla w powołaniu na brak u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy. Jednocześnie jednak nie dokonano opisów wykonanych zdjęć rentgenowskich, nie opisano zaobserwowanych zmian i nie nadano im nazw przyjętych w stosunku do standardowych zdjęć RTG. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żadne z wymienionych orzeczeń, nie odpowiada wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi w 1980r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Natomiast powołanie się przez organy inspekcji sanitarnej w wydanych decyzjach na zalecenia MOP ILO, jako na obowiązujące kryteria diagnostyczno-orzecznicze, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. Choroba zawodowa pylicy płuc nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Po myśli art. 237 § 4 Kodeksu pracy jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych jest minister właściwy do spraw zdrowia. Minister ten został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki. Do chwili obecnej przepisów takich brak. Nie zastępują ich zdecydowanie zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" nie zawiera przepisów prawa bezwzględnie obowiązujących na terenie Polski. Ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów choroby pylicy takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. Klasyfikacja nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych, ani nie bierze pod uwagę zdolności do pracy. Ponadto nie wyznacza prawnych definicji pylicy dla celów odszkodowań, ani nie implikuje poziomu, na którym wypłacane jest odszkodowanie. Na marginesie zaznaczyć można nadto, iż ostateczne zmiany w najnowszej edycji "Klasyfikacji" zostały zakończone w 2011 r. (ILO 2011). Wymagane byłoby zatem, by organy, nadając odpowiednie nazewnictwo zaobserwowanym zamianom odnosiły się do aktualnej klasyfikacji obrazu RTG przedstawionej w znowelizowanej wersji wytycznych ze względu na poprawioną z biegiem lat jakość obrazu RTG. Powołując się na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany. Wykazanie z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować, jako pylica wymaga starannego uzasadnienia z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej. Przedstawione orzeczenia nie dawały organom inspekcji sanitarnej możliwości skontrolowania słuszności stanowiska lekarzy, ze względu na brak opisu obecnych zmian. Podkreślić trzeba ponownie, że powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie tylko nie zwalnia placówek medycznych od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska ale nie zwalnia także lekarzy od szczegółowego, ustosunkowania się do wyników innych badań, którymi dysponowali w czasie wydawania opinii. Stwierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy płuc, z powołaniem na wytyczne MBP ILO jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych, a w konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań stawianych opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona. Ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia o braku zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Natomiast organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń, przyjmując jedynie ich konkluzję za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bez względu bowiem na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie nie wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Organ musi nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek jej organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Wydaje się słuszne, by powołując się na zalecenia MPB ILO organ dołączył ja do akt sprawy, jako całość materiału brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Wskazując zatem ponownie, iż choroba pylicy, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. do jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, a także oceny prawnej przedstawionej powyżej. Rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania, jako że stanowi ona dowód w sprawie, a także, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu, z powołaniem na wiedzę medyczną, stwierdzone u badanego objawy nie mogą uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych nie ograniczonej tam żadnymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.