II OW 68/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Koszalińskiego z dnia 3 kwietnia 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Koszalińskim, a Wojewodą Zachodniopomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Gminy M. z dnia 30 listopada 2011 r., złożonego 4 stycznia 2012 r., dotyczącego pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa mostu nad kanałem łączącym basen jachtowy z Morzem Bałtyk, umożliwiającym ruch jednostek pływających wraz z przebudową drogi powiatowej, przebudową sieci sanitarnych, energetycznych i teletechnicznych oraz budową nadbrzeży w ramach budowy portu jachtowo-pasażerskiego w Gminie M. postanawia: wskazać Starostę Koszalińskiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Starosta Powiatowy w Koszalinie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Zachodniopomorskim poprzez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do wydania orzeczenia w sprawie rozpoznania wniosku Gminy Mielno z dnia 4 stycznia 2012 r. dotyczącego pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa mostu nad kanałem łączącym basen jachtowy z morzem Bałtyk, umożliwiając ruch jednostek pływających wraz z przebudową drogi powiatowej, przebudową sieci sanitarnych, energetycznych i teletechnicznych oraz budową nabrzeży w ramach budowy portu jachtowo-pasażerskiego w gminie Mielno". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem datowanym na dzień 30 listopada 2011 r., a złożonym dnia 4 stycznia 2012 r. Gmina Mielno zwróciła się do Wojewody Zachodniopomorskiego o wydanie pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Jednakże Wojewoda, stosowanie do treści art. 65 § 1 k.p.a., podanie to przekazał Staroście Koszalińskiemu. W związku z powyższym Starosta zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w M. o zajęcie stanowiska czy planowana zmiana istniejącego mostu w ciągu drogi powiatowej jest związana z właściwym zarządzaniem drogą powiatową nr 0354Z. W odpowiedzi Starosta otrzymał informację, że inwestycja ta nie jest związana z zarządzaniem drogą powiatową i winna być kwalifikowana jako zamierzenie budowlane dotyczące innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wraz z obiektami towarzyszącymi. W ocenie Starosty Koszalińskiego, wbrew stanowisku Wojewody Zachodniopomorskiego, wniosek Gminy Mielno dotyczy robót budowlanych i obiektu będącego kanałem, murami oporowymi kanału i innym obiektem służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich w rozumieniu art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z wniosku inwestora planowana przebudowa istniejącego mostu żelbetowego na zwodzony zlokalizowany na kanale łączącym morze Bałtyckie z jeziorem Jamno ma umożliwić korzystanie z basenu jachtowego zlokalizowanego na jeziorze i połączenie go z morzem Bałtyckim w taki sposób, aby umożliwić ruch jednostek pływających pomiędzy jeziorem, a brzegiem morza przez istniejący kanał morski. Natomiast przebudowa drogi powiatowej jest jedynie okolicznością towarzyszącą, wtórną dla zmiany ukształtowania zasobów wodnych i zmiany sposobu korzystania z nich. Zatem zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego właściwym organem I instancji jest Wojewoda Zachodniopomorski. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 31 maja 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, że inwestycja której dotyczy wniosek Gminy Mielno obejmuje przebudowę mostu w ciągu drogi powiatowej 0354Z oraz przebudowę ww. drogi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że roboty są zlokalizowane na terenie pasa ochronnego brzegu morskiego oraz w pasie drogi powiatowej. Roboty budowlane planowane na obszarze działki wodnej (istniejący kanał) są robotami związanymi z budową obiektu mostowego, a nie służącymi kształtowaniu zasobów wodnych. W ocenie Wojewody przepis art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu I instancji sprawy budowy i wykonania wszelkich urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), lecz wyłącznie ściśle w nim wymienionych. W szczególności nie można uznać, że przepis ten obejmuje każde urządzenie, które pozwala na korzystanie z wód. Zaś w związku z tym, że na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie można uznać, iż inwestycja objęta wnioskiem dotyczy realizacji urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to brak jest podstaw do przypisania w tym zakresie kompetencji wojewodzie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie to nastąpiło wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego i organem administracji rządowej. Powstały zaś spór jest negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Starostą Koszalińskim, a Wojewodą Zachodniopomorskim, bowiem oba organy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania i załatwienia wniosku Gminy Mielno datowanego na dzień 30 listopada 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Most nad kanałem łączącym basen jachtowy z Morzem Bałtyckim, umożliwiający ruch jednostek pływających wraz z przebudową drogi powiatowej, przebudową sieci sanitarnych, energetycznych i teletechnicznych oraz budową nadbrzeży w ramach budowy portu jachtowo-pasażerskiego w Gminie Mielno". Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 32 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), podlega kompetencji organów architektoniczno-budowlanych (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). W myśl art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organem architektoniczno - budowlanym w pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 art. 82, jest starosta (w miastach na prawach powiatu funkcję tę, stosownie do treści art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, wykonuje prezydent). Uregulowanie zawarte w ust. 3 i 4 art. 82 Prawa budowlanego określa wyjątki od generalnej zasady statuowanej w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego o właściwości starosty w sprawach architektoniczno - budowlanych jako organu I instancji. Według art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który zdaniem wnioskodawcy jest tym określającym właściwość Wojewody Zachodniopomorskiego, spod kompetencji starosty wyłączone zostały sprawy obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wraz z obiektami towarzyszącymi. Niespornym w tej sprawie pozostaje to, że planowana inwestycja nie jest sprawą obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych, jak też kanałów. Planowane roboty, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie są budową obiektu kanału, murów oporowych kanałów. Definicję kanałów wprowadza ustawa Prawo wodne statuując w art. 9 ust.1 pkt 5, iż ilekroć mowa jest o kanałach to rozumie się przez to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu, ale z taką inwestycją nie mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż kanał już istnieje. Kwestią zasadniczą zatem dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu jest wyjaśnienie czy planowana inwestycja należy do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Definiując pojęcie urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, należy również sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1245), gdzie w art. 9 ust. 1 pkt 19 przyjęto, iż są to w szczególności budowle: a) piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Uregulowanie art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, to jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu I instancji sprawy budowy i wykonywania wszelkich urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, lecz wyłącznie ściśle w nich wymienionych. W szczególności z treści tego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że obejmuje on każde urządzenie wodne, które pozwala na korzystanie z wód. Analiza treści art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine jednoznacznie wskazuje, że uregulowanie to obejmuje urządzenia wodne, które służą kształtowaniu zasobów wodnych, jak i te które kształtując zasoby wodne służą zarazem korzystaniu z tych zasobów, a nadto obiekty towarzyszące tym urządzeniom. Kompetencji wojewody jako organu I instancji w tym zakresie zostały poddane tylko te roboty i obiekty budowlane, które służą kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, a nie wszelkie urządzenia wodne, które pozwalają na korzystanie z wód (porównaj postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 36/06, publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych). Przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest zamierzenie budowlane przede wszystkim wskazane jako – "Most nad kanałem łączącym basen jachtowy z Morzem Bałtyckim" umożliwiający ruch jednostek pływających wraz z przebudową drogi i niezbędną jej infrastrukturą. Inwestycja ta zlokalizowana jest na mierzei pomiędzy Morzem Bałtyckim, a jeziorem Jamno (w całości, a terenie Gminy Mielno). W istniejącym stanie droga powiatowa 0354Z przechodzi przez most żelbetowy nad Kanałem Jamneńskim, który to most zostanie rozebrany i w to miejsce wybudowany zostanie most zwodzony, a przebudowa drogi ma na celu budowę dojazdów do mostu. Jednocześnie będzie zrealizowana droga dojazdowa do portu oraz falochronu. Przedłożona przez inwestora dokumentacja (projekt architektoniczno-budowlany) wskazuje, że budowa nadbrzeży jest jedynie elementem uzupełniającym tej inwestycji co nie ma jednak przesądzającego znaczenia. Dlatego też mając powyższe na uwadze nie można uznać, że zamierzenie inwestycyjne Gminy Mielno może być kwalifikowane jako zmierzające do przebudowy urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich w rozumieniu art. 9 pkt 19 lit. a i h ustawy Prawo wodne. Skoro roboty budowlane objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie dotyczą realizacji urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to brak jest przesłanek do przypisania kompetencji Wojewodzie Zachodniopomorskiemu w sprawie wniosku złożonego w dniu 4 stycznia 2012 r. (sporządzonego w dniu 30 listopada 2011 r.) w oparciu o ten przepis. Oznacza to, że właściwym organem architektoniczno-budowlanym w sprawie przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest Starosta Koszaliński, do którego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. prawidłowo przekazano wniosek inwestora. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzygnął jak w sentencji.